沿海地區填海造地的現狀和分析

張安瑾+陳茜+聶樺睿+胡金輝

摘要：填海造地是指把原有的海域、湖區或河岸轉變為陸地。對于山多而平地少的沿海城市而言，填海造地是一個為市區發展創造平地的有效方法。填海造地行為在民法物權法上屬于物權行為，法律性質屬于民法物權法上的添附。填海造地權屬于物權；其所生之地是國家所有，填海人只有使用權。

關鍵詞：填海造地；海域使用權；物權；沿海

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）05-0102-02

作者簡介：張安瑾（1993-），女，廣東深圳人，東北財經大學法學院本科在讀；陳茜（1992-），女，安徽淮北人，東北財經大學本科在讀；胡金輝（1993-），男，湖北黃岡人，東北財經大學本科在讀；聶樺睿（1993-），男，四川瀘州人，東北財經大學本科在讀。

填海造地是指把沿海地區的海域變成陸地的一種方法。由于中國大陸地形復雜，東部沿海城市地形多不平整，于是填海造地就成為發達地區拓寬城市陸地面積的一個有效方法。如我國的香港、澳門、深圳均以此法制造土地。到九十年代后期，我國沿海地區填海造地面積已達1.2萬平方公里，平均每年圍填面積也達到230至240平方公里。填海造地在緩解人地矛盾、推動社會經濟發展上發揮了重要作用。

雖然過度的填海造地增加了土地資源，短期解決了土地緊張問題，但是對附近海區生物種類多樣性造成嚴重的破壞。同時，灘涂和海灣大面積削減，嚴重影響納潮量和海水自凈能力，造成海洋生態系統的自我修復能力下降。

以大連為例，在缺乏規范的填海運動席卷過后，不僅擾亂了沿海居民的日常生活，損害了漁民們的經濟來源，破壞了大連的海洋資源。大連海洋局曾根據調研結果估算出，大連到2020年填海造陸的需求將達到3萬多公頃，但一年以后，再次發出同樣的調研請求，結果顯示至少會超過四五萬公頃。究竟五年后的大連實際需要多少土地，至今我們仍無法準確預測。

2002年《中華人民共和國海域使用管理法》實施后，國家每年對填海造陸的規模都控制在一百多平方公里左右。我們發現《中華人民共和國海域使用管理法》第32條關于海域使用權證換取土地使用權證的規定存在缺陷，成為填海造地行為的不良導向。因為在土地價格畸高的當下，開放商只需要以低廉的價格取得海域使用權，進而以填海造地的方式就可獲得大量的土地。

大連市關于填海造地諸多不合規范的審批，操作涉及《物權法》《海域管理法》《環境保護法》等多個方面。針對上述狀況，大連市尚無可行條例予以規范。

填海造地是沿海地區，尤其是東部發達地帶為了實現自身的經濟飛速發展，而人為的破壞自然的結果。這種行為將對人類賴以生存的自然環境造成巨大改變，一旦失去制度的約束，盲目或者不合理的行為甚至可能造成無法挽回的后果。如此任由其肆意發展，原有的海域不可再生，子孫后代便無法再享受曾經的美景。由于填海造地也是一項需要謹慎操作的工程，而大連市政府也在當前工作中存在諸多不規范行為，不僅造成了沿海周邊居民權利的受損，海洋資源的破壞，還使海域使用權人不當取得珍惜的國有土地資源，造成國有資產的損失。此時，就需要用法律規范來規制填海造地活動。

研究填海造地的法律制度的意義主要表現在以下幾個方面：

第一，從學術層面上極大豐富了我國關于填海造地的理論研究。首先需要收集大量關于填海造地的原始資料；要深入沿海地區的實踐項目進行調查，作為一名法學院的學生，從學生的視角提出我們自己對于未來填海造地研究的方式、方法、方向以及相關的事后工作處理的假說。

第二，指導沿海地區的關于填海造地的實踐活動，更加合理的利用豐富的海域資源，進而保護海洋環境。加強填海造陸理論的研究，有利于正確的指導正在進行或者即將進行的實踐。由于大連地區對填海造地的制度的理論建設才剛剛開始，現實生活中存在諸多的社會問題。但是同期開始的活動勢頭迅猛，無人指導私自拓寬海域等情況存在不少。如：填海造地缺少總體規劃，政府部門彼此推脫，工程布局方案不詳細等等。因此，必須通過實踐了解大連市填海造地法律規范的不合理之處，特別是“海域使用權轉化為土地使用權”的相關規則在實施過程中遇到的問題，集中針對現行法律法規中關于填海造地的方面提出完善建議；從而保護國有資產，保護沿海城市的海洋生態環境以及沿海地區居民的合法權益。

第三，從法律層面上為填海造地執法機關提供相應的制度保障，進而也有利于相關法律規范的落實，從而最終保證了填海造陸實踐活動的規范施行。由于現存法律法規的不完善，無法保證相配套技術措施的有利實施，這些法律規定的條文難以得到落實導。因此便需要從技術層面中確保實施的有關條件具有可操作性。我國一直以來便存在“執法難”的情況，但是卻在投入大量的人力和物力后，仍然無法阻止填海造地的各種違規行為。需要承認的是一部分執法人員的素質過于底下，執法水平亟待提高，其持有的執法裝備也亟待改良。

“填海造地”行為屬于跨學科的綜合活動，涉及到較多的自然科學的知識，很難從科學技術的角度進行徹底的探討，現主要從法學角度對填海造地進行分析。研究思路如下：第一，對大連地區填海造地的實踐、危害及其原因的分析。大連坐擁渤海和黃海，地處遼東半島頂端的大連，全長1900多公里長的海岸線。近年來從大連灣、金州灣、大窯灣、長興島至東港等地，大規模的填海造地改變了大連海岸線的長度和形狀。海岸線長度占遼寧省海岸線總長70%以上的城市，岸線資源人工化程度均已達到85%以上。由于大連市屬于丘陵地形，多山，可利用的平整土地面積不多，而岸線資源卻非常豐富，尤其是有很多灘涂、濕地和鹽田，于是大連市將填海作為港口和工業發展的首選。在低成本的推動下，填海運動愈演愈烈，港口建設遍地開花。主要目的就是用于港口建設發展臨港產業，另一目的則是賣地。2010年大連土地出讓金增速達到320%，自2009年的275.29億元猛增到1157.75億元。這些建設工程擾亂了沿海居民的日常生活，損害了漁民們的經濟來源，破壞了大連的海洋資源。第二，對填海造地的法律屬性分析。首先，從民法物權的角度來看，填海造地屬于不動產物權上的“添附”。其次，合法的填海行為在屬于民事法律行為，也就是說，是民法上的“添附”制度的體現。通過填海這一行為，可以獲得新增土地的使用權，則填海行為是一種物權行為，可以產生出物權法上的有效法律后果。當然，獲得填海權并不是無償的，需要交納海域使用金。填海權，是有關單位在交納海域使用金后，經過國家海洋管理部門批準所獲得的一種物權，從民法物權的角度來看，其本身具有財產價值。

盡管填海造地的相關規定目前在《海域使用管理法》中，但是，在我們看來，填海權不是海域使用權。因為，填海并不是“使用”海，而是“使用”的“變海為地”之后的“地”。關于填海所造之地，無論是從法理還是從我國的現行立法來看，均應屬于國有。我國《海域使用管理法》第三十二條明確規定，填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。有填海權的單位對于填海所造之地擁有的是土地使用權，應當認為可以轉讓，可以抵押。所以，填海造地并非使用了海，而是使用了海變成的地。變海為地，即將海域變成了國家土地資源的一部分，應當依照《土地管理法》，由國家土地管理部門負責，而不是按照《海域管理法》，由海洋管理部門負責。

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