《成都市城鎮及村莊規劃管理技術規定》編制心得

余 佩 航

(成都市規劃設計研究院，四川 成都 610041)

《成都市城鎮及村莊規劃管理技術規定》編制心得

余 佩 航

(成都市規劃設計研究院，四川 成都 610041)

為進一步推進成都市全域統籌規劃，縮小現階段城鄉二元發展差距，改善城鄉交通與環境，提升城鄉公服配套品質，成都市政府組織編制了《成都市城鎮及村莊規劃管理技術規定》，主要包含城鎮及村莊規劃管理兩部分內容，對管理城鎮邊界、形態及品質提出了可操作性的對策，并結合各城鎮自身發展情況以“剛性”及“彈性”條文差異化管理，突出城鎮特色。

規劃，編制，管理，城鎮

1 緣起

面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，十八大以來，我國把生態文明建設放在突出地位，融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程，并在十八屆三中全會上指出要劃定生態保護紅線和完善建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。

為更好的體現“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中區域中心鎮和小城鎮協調發展”，成都市編制了“全域成都規劃”，規劃中按照資源配置優、產業布局佳、生態環境美的要求，構建“17614”協調發展的城鎮體系。即1個中心城，包括中心城區和天府新區直管區；7個衛星城，與中心城同城化發展，是全市城鎮化和先進制造業的主要載體；6個區域中心城，是全市統籌城鄉的重要載體，農民就近城鎮化的主要區域，以現代農業為基礎，先進制造業和現代服務業協調發展，輻射帶動縣域聯動發展。14個區域中心鎮，是農民就地城鎮化的重要載體，引導周邊鄉鎮人口及生產要素集聚，成為區域的就業中心、公共服務中心和交通節點。

就成都而言，僅從目前各區(市)縣的建設現狀來看，我們已經很難分辨出中心城與衛星城、區域中心城之間的差別。而大量的建設則集中于房產的開發，與居民生活、工作、交通等日常需求密切相關的公園綠地、公共服務設施、道路密度等配套卻依舊保持現狀，無法滿足相應規劃要求與標準，導致人均公共資源緊缺，居民生活質量每況愈下(見圖1)。

因此，為全面貫穿統籌全市城鄉規劃管理、統一全市城鄉規劃技術標準、加快推進市域城鎮及村莊在空間、形態、生態和管理等方面的轉型升級，落實全市“抓兩頭、放中間”的規劃管理原則，成都市政府特制定《成都市城鎮及村莊規劃管理技術規定》。該規定適用于除中心城區、天府新區直管區城區部分以外的成都市市域范圍，包括衛星城、區域中心城、區域中心鎮、小城鎮、農村新型社區五個層級。

2 成都市城鎮規劃管理問題剖析

2.1 規劃管理技術規定編制情況不一

目前，成都各區(市)縣規劃管理技術規定是參照《成都市規劃管理技術規定》自行制定各自的規劃管理技術規定。但各區(市)縣規劃管理技術規定制定情況不理想，成都市14個區(市)縣僅7個區(市)縣有編制規劃管理技術規定，且標準混亂。各衛星城、區域中心城現有容積率規定表見表1。

表1 各衛星城、區域中心城現有容積率規定表

2.2 規劃管理缺乏針對性

成都市各城鎮在沒有編制各自的規劃管理技術規定期間大部分以控規或參照中心城的各項標準執行，然而，為體現城鎮特色，城鎮規劃管理完全照搬成都市中心城區的規劃編制及管理標準顯然不可行。在行之有效的鎮村規劃編制管理標準缺失的情況下，倘若基層規劃管理人員和決策者對專業技術、法規缺乏深入理解，規劃管理力量單薄，區域內無序建設狀況將不可避免地愈演愈烈。因此，將成都市城鎮及村莊規劃管理工作進行統一管理迫在眉睫。

2.3 城鎮建設既有控制指標過高，建設量過大

在對成都市各區(市)縣的相關數據統計研究后，筆者發現目前成都市衛星城、區域中心城既有住宅存量可容納人口為現狀人口2倍多，而規劃住宅量可容納人口亦為規劃人口的2倍多。如果依據現有不完善的規劃標準去管理，勢必導致土地開發過度，房屋空置率過高，資源浪費巨大，從而引發空城現象、偽城問題、病城問題等，影響城鎮健康有序發展。

3 規劃管理方式研究

借鑒國內其他多個區市縣規劃管理方式，大體可分為以控規為主的管理模式、以“控規+規定”的管理模式、以管理辦法、管理條例等為主的管理模式三種。

3.1 以控規為主的管理模式

目前，國內大多數區、縣的規劃管理模式是以控規為主。從規劃管理的角度來看，以控規為主的管理模式往往是規劃編制者對規劃管理的控制“底線”摸不清，不符合實際管理的需求，因而有控規修改的可能。從規劃編制的角度看，現行控規仍多以空間設計為主，在編制控規時多從美學和經驗出發，存在編制內容和具體實施管理過程中不符合實際的建設需要。

但該模式下的城市管理優勢在于編制快、短期見效。其缺陷在于控規編制偏重近期建設，規劃管理具體操作時有難度。

3.2 以“控規+規定”為主的管理模式

以“市”為主，其規劃管理模式是以“控規+規定”為主。該模式下的城市管理優勢在于通則式管理，易于操作；缺陷是需要編制與管理間的反復磨合與修正，這一過程可能較漫長，可能會過于考慮整體，忽略了城市個性。

3.3 以管理辦法、管理條例為主的管理模式

以“縣”和小城鎮等為代表，以頒布與當地相適應的管理辦法、管理條例為主的管理模式，其優點是易于操作，針對城鎮現狀管理條件出發；缺陷在于影響城鎮形態發展及特色形成。

綜上所述，在針對如何運用好規劃管理技術規定管好一群城市的問題上，筆者認為針對成都市各區市縣的特點，結合其規劃管理現狀及成都市中心城區規劃管理技術規定綜合考慮，在成都市城鎮規劃管理內容方面宜通過各區市縣編制的控規以及針對一群城市的規劃管理技術規定，即采用“控規+規定”的管理模式，并綜合研究城鎮的發展特色。

4 可操作的鎮村規劃管理對策

針對成都市城鎮現狀無特色、無吸引力，千城一面的發展情況，筆者認為城鎮管理與中心城管理的區別在于，管理城鎮應嚴格做到“三管”，即管邊界、管形態、管品質。管住核心，放開彈性，有利于城鎮自身發展。

4.1 管邊界

管理一座城市的邊界，例如成都市中心城邊界管理，往往通過城市總體規劃中所劃定的范圍界定；而一群城鎮的邊界管理，首先是規定衛星城、區域中心城、區域中心鎮、小城鎮在制定和修改總體規劃時應劃定生態保護紅線、城鎮用地邊界、工業集中發展區(點)范圍線，以保障全域組團式、網絡化的空間形態格局。其中生態保護紅線是控制生態用地最低比重，以提供足夠的新鮮空氣、優質的水源，塑造成片成環成網的生態空間格局；城鎮用地邊界是合理控制城鎮用地規模，引導城鎮有序發展；工業集中發展區(點)范圍線是為城鎮產業發展提供空間保障，三線并舉，綜合控制。

4.2 管形態

一座城市的形態管理，往往通過劃定城市形態分區，塑造城市高低錯落的空間形態；而管理一群城鎮的形態，希望其既能有序又能多樣化發展，提出控制指標分層級遞減以及分類別制定標準，以利于形成特色性、差異化城市空間(見表2，表3)。

此外，筆者認為城鎮形態的管理內容應該以“剛性條文”內容為主，分地區、分類別地規定詳細的技術指標，以“剛性條文”增強對地區差異的針對性。并且根據需要增加對規劃編制標準的內容，使配套剛性控制，保障公共利益。各區(市)縣都迫切需要結合當地實際情況進行規劃編制與規劃管理。例如，“都江堰城區靠近山地區域、歷史文化名城控制區域按照區域中心城執行，其余按照衛星城控制。”同是“剛性條文”但是執行時所把握的尺度需針對各區(市)縣不同情況而有所差別，以緩解“現實”與“規劃”之間的矛盾。同時，“彈性”指標也應納入《成都市城鎮及村莊規劃管理技術規定》當中，尤其針對如何突出城鎮特色。例如，根據城鎮等級可劃定城市建設用地面積的0.5%～1%特別地區作為該城鎮的形象地標，預留發展空間、塑造特色、差別控制，以及對住宅用地比例、停車配套設施、建筑面寬及高度等內容彈性控制，切不可作出過死或過細的規定。同時，利用城鎮的差異性、特色性引導其良性發展。

表2 住宅用地容積率規定

表3 商業、商務用地容積率規定

4.3 管品質

管理一座城市的品質，是通過制定更多的專項規劃來補充確定配套設施的布局、規模等；而管理一群城鎮的品質，其核心以控制不同級別不同規模的公服配套以及公園綠地，從而達到增加各區市縣的吸引力的目的。本規劃管理技術規定擬通過“四增三減”，提升品質，增強城鎮的吸引力。“四增”是創造宜居環境，一是增加公共配套，按高于中心城標準(十五分鐘)構建十分鐘公共服務圈，利民便民、服務民生；二是增加公園綠地等開敞空間，構建十分鐘公園圈，增加中心公園，實現城區500 m范圍內5 000 m2公園滿覆蓋的要求，優化美化人居環境；三是增加公共交通比重，提倡綠色低碳出行；四是增加路網密度，創造高效暢通的交通環境，宜人的街道空間。“三減”是為了塑造城鎮良好空間品質，一是減少控制住宅用地比例，保障生態、生產空間，實現產城景相融；二是減少住宅用地建筑密度以形成疏密有度、高低錯落的城市形態；三是減少開發強度，提高建設品質。只有在實現規范化標準的情況下，才能對城鎮規劃建設活動進行科學有效的管理，同時也有利于體現社會公平公正，保障公民的合法權益。

4.4 依法行政，有利于提高管理水平

按照《成都市城鄉規劃條例》規定成都市應由市城鄉規劃行政主管部門負責制定全市城鄉規劃編制技術標準和城鄉規劃管理技術規定。《成都市城鎮及村莊規劃管理技術規定》的編制是一種政府行政行為，需要由當地人民政府組織，以城市規劃行政主管部門為主，由城市規劃、發改委、國土、建設、法制辦、市政等管理部門共同參與完成。一旦實施了《成都市城鎮及村莊規劃管理技術規定》，規劃管理人員將會以該“規定”為準則，使規劃經辦人員不得隨意亂批規劃方案，開發商也衡量其項目是否能順利通過，從而維護規劃隊伍的穩定，提高規劃隊伍的管理水平。

5 結語

《成都市城鎮及村莊規劃管理技術規定》是為城鎮建設規劃編制工作和城鎮規劃實施操作、審批管理，確保城鎮規劃得以分層規劃、分級控制的編制和管理所制定的規劃管理技術規定。城鎮發展是一個動態而長期的過程，管理技術規定也在隨城鎮的發展而不斷的充實和完善。結合各區(市)縣的實際而制定的管理技術規定，它是城市規劃建設行政主管部門進行城市規劃管理的最有效的技術性保障措施，也是進行規范化的城市規劃管理的必備手段。

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[3] 成都市城鎮及村莊規劃管理技術規定(試行)[S].

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[5] 嚴利江.對新型城鎮化認知誤區及其規劃策略的探討[J].科技創新與應用,2014(3)：89.

On compilation ofVillagesandCountriesPlanningAdministrativeTechnicalRegulationinChengdu

Yu Peihang

(ChengduPlanningandDesignInstitute,Chengdu610041,China)

In order to enhance the coordinative planning for city, bridge the gaps in the dual urban and rural development, and improve the urban and rural transportation, and promote the quality of urban and rural public services, the paper compliesVillagesandCountriesPlanningAdministrativeTechnicalRegulationinChengduby the municipal government of Chengdu, includes the villages and countries planning administration, and points out the operational strategies for the management of village borders, forms and qualities, and manages the differential “stiff” and “flexible” terms according to the development in towns.

planning, compilation, management, towns

2015-08-22

余佩航(1986- )，女，助理規劃師

1009-6825(2015)31-0023-03

TU982.29

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