國(guó)家開發(fā)銀行改革創(chuàng)新研究
——基于市場(chǎng)視角

戴鴻麗 王 偉

國(guó)家開發(fā)銀行改革創(chuàng)新研究
——基于市場(chǎng)視角

戴鴻麗 王 偉

國(guó)家開發(fā)銀行是我國(guó)政策性銀行中率先進(jìn)行市場(chǎng)化改革的一家銀行，在市場(chǎng)機(jī)制不斷完善的背景下，政策性銀行應(yīng)繼續(xù)其商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的改革探索還是回歸政策性本質(zhì)，學(xué)界爭(zhēng)論不斷。在分析國(guó)家開發(fā)銀行改革動(dòng)因與環(huán)境變化的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行改革中的關(guān)鍵問題進(jìn)行了大膽構(gòu)想，并總結(jié)和歸納改革中可能遇到的困難，最終對(duì)推進(jìn)改革提出了相關(guān)建議。

政策性銀行 金融改革 國(guó)家開發(fā)銀行

一、問題的提出

從世界金融發(fā)展歷史的角度著眼，設(shè)立專門性的政策性金融機(jī)構(gòu)以解決商業(yè)性金融供給不足的問題的實(shí)踐由來已久，但將之納入系統(tǒng)研究的時(shí)間卻不過二十余年。與發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家相比，我國(guó)金融市場(chǎng)形成的時(shí)間短，政策性金融與商業(yè)性金融的區(qū)分不過是近十幾年的事情。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)的政策性金融伴隨我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，已完成歷史使命，理應(yīng)淡出歷史舞臺(tái)，由商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)取而代之。學(xué)界反對(duì)的觀點(diǎn)則認(rèn)為在一國(guó)完整的金融體系中，不僅包括商業(yè)性金融，也客觀存在著與之對(duì)稱、平行、并列和互補(bǔ)的政策性金融。政策性金融是一種特殊的制度安排，因此，國(guó)家開發(fā)銀行作為我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的代表，其存在不僅十分必要，將其完全商業(yè)化轉(zhuǎn)型更是對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)改革的一種曲解。

1、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型：國(guó)家開發(fā)銀行的改革動(dòng)因

我國(guó)的國(guó)家開發(fā)銀行與中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性金融機(jī)構(gòu)成立于1994年，其成立的目的旨在為我國(guó)商業(yè)銀行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件——原有商業(yè)銀行承擔(dān)的政策性金融業(yè)務(wù)被分離，以推進(jìn)四大國(guó)有商業(yè)銀行的股份制改造。三家政策性金融機(jī)構(gòu)專注服務(wù)于需要長(zhǎng)期資金投入，但風(fēng)險(xiǎn)較高，收益較低的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)、進(jìn)出口與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型改革的推進(jìn)，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)水平有了較大的提高、進(jìn)出口與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有了一定的起色。持續(xù)虧損的政策性金融機(jī)構(gòu)如何提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效的問題開始受到人們的關(guān)注。國(guó)家開發(fā)銀行自1998年，對(duì)貸款對(duì)象的選擇過程中開始注重追求市場(chǎng)業(yè)績(jī)；2007年開始全面推行商業(yè)運(yùn)作。然而問題是商業(yè)化運(yùn)作的國(guó)家開發(fā)銀行是否還應(yīng)繼續(xù)享有國(guó)家信用等顯性或隱性優(yōu)惠政策待遇？如果繼續(xù)享有，是否意味著其與其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)利，因而導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)？這些懸而未決的問題未能得到令人滿意的回答，因此，我國(guó)的“十二五”規(guī)劃中提出“繼續(xù)深化國(guó)家開發(fā)銀行改革”。

2、市場(chǎng)決定：國(guó)家開發(fā)銀行的績(jī)效評(píng)析

國(guó)家開發(fā)銀行的經(jīng)營(yíng)績(jī)效如何來衡量，是判定其改革取向正確與否的關(guān)鍵性問題。如果沿續(xù)其商業(yè)化改革的思路，國(guó)家開發(fā)銀行應(yīng)與其他商業(yè)銀行具有相同績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。若如此，國(guó)家開發(fā)銀行無法在于其他商業(yè)銀行的同等競(jìng)爭(zhēng)條件下獲得優(yōu)勢(shì)。國(guó)家開發(fā)銀行的資產(chǎn)回報(bào)率要比其他商業(yè)銀行低，原因在于，盡管進(jìn)行了商業(yè)化改革，但其業(yè)務(wù)領(lǐng)域仍偏重政策性業(yè)務(wù)，由于分支機(jī)構(gòu)少，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)與國(guó)有控股的五大商業(yè)銀行比更是無法匹敵，因此，要與商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)使用同一績(jī)效評(píng)價(jià)體系，則缺乏可比性。顯然，國(guó)家開發(fā)銀行的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)將其政策性因素考慮進(jìn)去。

二、國(guó)家開發(fā)銀行改革的構(gòu)想

國(guó)家開發(fā)銀行從政策性融資領(lǐng)域中抽身，轉(zhuǎn)而投向商業(yè)銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域，政策性金融業(yè)務(wù)必然出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象，那補(bǔ)位的就是商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)或政府財(cái)政。國(guó)家開發(fā)銀行原有承擔(dān)的投資周期長(zhǎng)、回報(bào)低的融資項(xiàng)目若由商業(yè)銀行接手，就會(huì)導(dǎo)致商業(yè)銀行出現(xiàn)“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”，有贏利算在商業(yè)性業(yè)務(wù)上，有虧損就算在政策性業(yè)務(wù)上，與政府“討價(jià)還價(jià)”。有鑒于國(guó)家開發(fā)銀行還在承擔(dān)大量政策性業(yè)務(wù)，其績(jī)效評(píng)價(jià)無法與其他商業(yè)金融機(jī)構(gòu)同步進(jìn)行；商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)“錯(cuò)位”承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)可能會(huì)滋生尋租及侵害中小投資者利益，進(jìn)而引致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。從國(guó)家開發(fā)銀行角度而言，若無節(jié)制，國(guó)家開發(fā)銀行在全國(guó)各地副省城市甚至某些地縣均保持著與當(dāng)?shù)卣牧己藐P(guān)系，不僅熟悉當(dāng)?shù)匕l(fā)展環(huán)境，而且對(duì)當(dāng)?shù)匾恍┲攸c(diǎn)優(yōu)質(zhì)投資項(xiàng)目從前期規(guī)劃到后期介入都掌握了一定的主動(dòng)權(quán)，同時(shí)據(jù)此建立了自己龐大的項(xiàng)目庫(kù)。對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的爭(zhēng)奪更有競(jìng)爭(zhēng)力，商業(yè)化運(yùn)作的國(guó)家開發(fā)銀行給其他商業(yè)銀行帶來了巨大的壓力。因此，將國(guó)家開發(fā)銀行的職能定位重新回歸至政策性銀行勢(shì)在必行。

1、改革的方向

如前所述，深化國(guó)家開發(fā)銀行改革的方向如果界定為“繼續(xù)擴(kuò)大其商業(yè)性銀行經(jīng)營(yíng)范疇”，對(duì)于國(guó)家開發(fā)銀行來說，與其他商業(yè)性銀行相比，并不具有綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，還會(huì)引致“利用政策性補(bǔ)貼，對(duì)商業(yè)銀行構(gòu)成不公平競(jìng)爭(zhēng)”而被詬病。人們認(rèn)為，國(guó)家開發(fā)銀行業(yè)務(wù)中有部分是符合國(guó)家戰(zhàn)略的，但也有很多貸款不屬于國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)該予以制止；財(cái)政部不可能對(duì)國(guó)家開發(fā)銀行的所有風(fēng)險(xiǎn)敞口都兜底，因此，國(guó)家開發(fā)銀行授信應(yīng)有額度限制。國(guó)家開發(fā)銀行目前資產(chǎn)規(guī)模已膨脹至8萬(wàn)億元，業(yè)務(wù)龐雜，已超出國(guó)家財(cái)政部風(fēng)險(xiǎn)可控規(guī)模。因此，“回歸政策性銀行，調(diào)整其業(yè)務(wù)內(nèi)容”應(yīng)成為其進(jìn)一步的改革方向。

2、改革的目標(biāo)

綜觀世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，即便是市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)完備歐美國(guó)家，至今也不放棄政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮的歷史作用。執(zhí)政者將政策性金融與商業(yè)性金融均看做完善一國(guó)金融體系的不可或缺的兩個(gè)部分。國(guó)家開發(fā)銀行是我國(guó)唯一為基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與支柱產(chǎn)業(yè)提供中長(zhǎng)期資金支持，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略布署的政策性銀行業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，改革的目標(biāo)為“強(qiáng)化其政策性銀行職能，做專精的國(guó)家戰(zhàn)略資金提供者”。

3、改革后的職能定位

第一，與財(cái)政、商業(yè)銀行職能相區(qū)分。改革后，為避免政策性銀行與商業(yè)銀行間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，在職能定位上應(yīng)做以下明確區(qū)分：財(cái)政資金主要服務(wù)于規(guī)模較小的純公益項(xiàng)目；國(guó)家開發(fā)銀行主要針對(duì)于規(guī)模較大的準(zhǔn)公益項(xiàng)目；商業(yè)銀行主要服務(wù)于盈利性項(xiàng)目。由于中央財(cái)政與地方財(cái)政的資金投放量受制于稅收，因此，在公共項(xiàng)目投資過程中需要慎重考慮資金的規(guī)模以免引發(fā)債務(wù)危機(jī)，因此，當(dāng)資金規(guī)模非常大，而投資回報(bào)期較長(zhǎng)的情況下，財(cái)政資金無法滿足大型基礎(chǔ)設(shè)施或公益、環(huán)保項(xiàng)目的投融資活動(dòng)。在投資回報(bào)率較高，足夠吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)參與的盈利性項(xiàng)目中，政策性銀行介入會(huì)對(duì)商業(yè)銀行等民間投資者產(chǎn)生較為明顯的“擠出效應(yīng)”。而國(guó)家開發(fā)銀行相較于商業(yè)銀行來說，融資成本低，可得到國(guó)家的稅收優(yōu)惠，因此，構(gòu)成了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)抑制或分散國(guó)家開發(fā)銀行服務(wù)“二基一支”項(xiàng)目服務(wù)的熱情。基于此，國(guó)家開發(fā)銀行的職能定位應(yīng)是服務(wù)于財(cái)政資金與商業(yè)銀行均無力介入的準(zhǔn)公益項(xiàng)目領(lǐng)域。

圖1 政策性銀行職能定位圖

第二，與中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能相區(qū)分。同為政策性銀行，國(guó)家開發(fā)銀行與中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能定位也需做明確區(qū)分。例如，海外業(yè)務(wù)的拓展是一項(xiàng)投資回收時(shí)間較長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域，按目前的模糊分工，國(guó)家開發(fā)銀行與中國(guó)進(jìn)出口銀行均可以為之服務(wù)。再如，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，國(guó)家開發(fā)銀行與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)均能覆蓋。因此，為界定其業(yè)務(wù)范圍，需要對(duì)國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三者的職能做明確區(qū)分。

表1 我國(guó)政策性銀行職能定位對(duì)比表

國(guó)家開發(fā)銀行的現(xiàn)有職能定位描述中除強(qiáng)調(diào)其在“兩基一支”行業(yè)特有的服務(wù)職能定位外，還依據(jù)開發(fā)性金融的廣義內(nèi)涵將其擴(kuò)展，具體描述為“……促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，支持中小企業(yè)、“三農(nóng)”、教育、中低收入家庭住房、醫(yī)療衛(wèi)生以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的發(fā)展，支持國(guó)家“走出去”戰(zhàn)略，拓展國(guó)際合作業(yè)務(wù)。”筆者認(rèn)為，國(guó)家開發(fā)銀行支持“三農(nóng)”、支持國(guó)家“走出去”戰(zhàn)略與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行的職能定位有所重疊，應(yīng)予調(diào)整，即便是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也應(yīng)對(duì)支持的城市級(jí)別或項(xiàng)目融資額進(jìn)行限定，中低收入家庭住房問題應(yīng)設(shè)立專門的政策性金融機(jī)構(gòu)解決 。否則以國(guó)開行8.2萬(wàn)億的資產(chǎn)規(guī)模，其他股份制商業(yè)銀行無力與之競(jìng)爭(zhēng)，其他政策性銀行的職能定位就被弱化而處于萎縮狀態(tài)。

第三，改革后的業(yè)務(wù)范圍。商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍包括資產(chǎn)業(yè)務(wù)、負(fù)債業(yè)務(wù)與中間業(yè)務(wù)，目前我國(guó)商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整重點(diǎn)主要放在中間業(yè)務(wù)領(lǐng)域。區(qū)別于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，國(guó)家開發(fā)銀行的中間業(yè)務(wù)拓展空間有限，因其營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)少，不利于開展代收代繳等服務(wù)增加盈利。國(guó)家開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)還應(yīng)主要集中于以信貸業(yè)務(wù)為主的資產(chǎn)業(yè)務(wù)和以政策性金融債券發(fā)行的負(fù)債業(yè)務(wù)。

支持國(guó)家開發(fā)銀行拓展業(yè)務(wù)的觀點(diǎn)認(rèn)為，較為集中的業(yè)務(wù)范圍不利于分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)積極開展各種業(yè)務(wù)創(chuàng)新大有裨益。但應(yīng)理智地看到，國(guó)家開發(fā)銀行若無限度地?cái)U(kuò)張業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍，追求“大而全”，就會(huì)出現(xiàn)職能定位不清的問題，最終失去政策性銀行設(shè)立的本意。因此，建議國(guó)家開發(fā)銀行將商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)與政策性經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行剝離，采用“一分為二”或“一分為三”的改革思路。

目前，在資產(chǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，國(guó)家開發(fā)銀行除發(fā)放大量貸款之外，還積極參與貨幣市場(chǎng)操作，在同業(yè)拆借市場(chǎng)、銀行間債券市場(chǎng)及國(guó)內(nèi)銀行外匯市場(chǎng)進(jìn)行資金拆放、債券交易和外匯做市商交易等業(yè)務(wù)，此舉積極推進(jìn)與深化了我國(guó)貨幣市場(chǎng)化的改革。這說明，如果經(jīng)營(yíng)得當(dāng)，商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)在貨幣市場(chǎng)中開展資金業(yè)務(wù)創(chuàng)新大有作為，因此，可以考慮以國(guó)家開發(fā)銀行資金業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，由國(guó)家開發(fā)銀行資金業(yè)務(wù)部為基礎(chǔ)分設(shè)獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。

在負(fù)債業(yè)務(wù)領(lǐng)域，國(guó)家開發(fā)銀行與商業(yè)銀行差異化定位，不以主動(dòng)吸收存款作為主要資金來源，而是被動(dòng)吸收存款，即只吸收與開發(fā)銀行貸款項(xiàng)目有關(guān)的本外幣企業(yè)存款，所需資金由國(guó)家注入的資本金、政策性金融債券、外匯籌款、中央銀行再貸款、財(cái)政貼息資金等來源提供。這部分業(yè)務(wù)仍可保留在國(guó)家開發(fā)銀行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范疇之內(nèi)。近年來，國(guó)家開發(fā)銀行在現(xiàn)行負(fù)債業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，大力開拓多元化外匯籌資渠道，積極參與境內(nèi)外外債券發(fā)行、外匯掉期等業(yè)務(wù)，由于商業(yè)化經(jīng)營(yíng)特征明顯，建議分設(shè)盈利性法人機(jī)構(gòu)予以剝離。除此之外，國(guó)家開發(fā)銀行可以憑借其專業(yè)化服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，圍繞所開發(fā)的項(xiàng)目，大力開展項(xiàng)目融資、風(fēng)險(xiǎn)投資、資產(chǎn)證券化、財(cái)務(wù)顧問等業(yè)務(wù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)其業(yè)務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，微利經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)分散的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，均可視情形而定，按其經(jīng)營(yíng)性質(zhì)進(jìn)行劃分。

改革后的國(guó)家開發(fā)銀行將政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)進(jìn)行區(qū)分，使其業(yè)務(wù)內(nèi)容與其政策性銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)匹配。

第四，改革后的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

國(guó)家開發(fā)銀行改革后的運(yùn)營(yíng)機(jī)制應(yīng)為：服務(wù)于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，享有國(guó)家主權(quán)信用待遇并充分體現(xiàn)公共性的政策金融本質(zhì)，不主動(dòng)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)展開不公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，適度有限的市場(chǎng)化運(yùn)作與保障財(cái)務(wù)穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展的非主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性盈利機(jī)構(gòu)，有自動(dòng)而穩(wěn)定的政策扶持體系與利益補(bǔ)償機(jī)制。即國(guó)家開發(fā)銀行參與融資服務(wù)決策的首要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為是否為“兩基一支”服務(wù)，如果是，那么是否與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)展開不公平競(jìng)爭(zhēng)，如果沒有才考慮財(cái)務(wù)的穩(wěn)定性。按照這樣的決策機(jī)制，國(guó)家開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)開展就能有效地與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)區(qū)分開來，同時(shí)滿足國(guó)家政策得以貫徹執(zhí)行的需要。國(guó)家開發(fā)銀行工作績(jī)效考核與激勵(lì)機(jī)制應(yīng)充分考慮其為保障社會(huì)公眾利益所做出的貢獻(xiàn)以及其帶動(dòng)商業(yè)化投資的效果，財(cái)務(wù)指標(biāo)只能做為參考性意見，所占比重不宜超過30%。達(dá)到考核目標(biāo)的分支機(jī)構(gòu)才有可能進(jìn)行業(yè)務(wù)拓展權(quán)利，以保障其穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。

三、國(guó)家開發(fā)銀行改革面臨的困難

在明確了國(guó)家開發(fā)銀行改革的基本思路的基礎(chǔ)上，需正視國(guó)家開發(fā)銀行改革所面臨的困難，以便成本最小，效果最優(yōu)。

1、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的困難

國(guó)家開發(fā)銀行既要執(zhí)行國(guó)家政策目標(biāo)，又要兼顧經(jīng)營(yíng)性目標(biāo)，組織類型特殊，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也因此具有一定的特殊性。自2007年國(guó)家開發(fā)銀行進(jìn)行商業(yè)化轉(zhuǎn)型的改革探索以來，股權(quán)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，形成了股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與高級(jí)管理層的組織結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代公司治理規(guī)章制度體系較為完善，但實(shí)際運(yùn)行過程中，董事會(huì)的決策作用并不明顯，會(huì)受到財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行等的影響。監(jiān)事會(huì)也難發(fā)揮其作用，其權(quán)力由國(guó)家開發(fā)銀行的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者所把控。出現(xiàn)這種局面的原因是國(guó)家開發(fā)銀行為實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)，其管理層由政府直接任命產(chǎn)生，管理層直接向上級(jí)主管部門——國(guó)務(wù)院匯報(bào)工作，根據(jù)政府傳達(dá)的預(yù)期目標(biāo)和政策走勢(shì)制訂工作規(guī)劃并向國(guó)務(wù)院報(bào)批。國(guó)家開發(fā)銀行的經(jīng)營(yíng)者為向其主管部門負(fù)責(zé)，就不得不為自身的政績(jī)有所考慮，其員工的考核也類似公務(wù)員制度，銀行與外界信息的溝通存在著阻滯問題。采用市場(chǎng)化運(yùn)作模式的部門員工績(jī)效評(píng)定類似商業(yè)銀行，但這部分員工在職業(yè)發(fā)展過程中面臨上升瓶頸，業(yè)績(jī)成果分配中應(yīng)得的獎(jiǎng)金，也往往被論資排輩的慣例而出現(xiàn)縮水現(xiàn)象。目前來看，業(yè)務(wù)混合管理，控制權(quán)集中于高級(jí)管理層，使國(guó)家開發(fā)銀行極易出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”，進(jìn)而導(dǎo)致員工激勵(lì)不足，從而尋求“在職消費(fèi)最大化”，不利于提高組織運(yùn)行效率。

2、獲得穩(wěn)定資本金補(bǔ)充的困難

政策性銀行資本充足率應(yīng)比商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)資本充足率有更高的要求，這是因?yàn)樗鼡?dān)負(fù)著為強(qiáng)位弱勢(shì)群體給予金融傾斜或扶持的使命，貸款多為低息貸款、優(yōu)惠貸款，貸款回收期長(zhǎng)，承擔(dān)著更大的資金風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)有穩(wěn)定的資本金補(bǔ)充機(jī)制。目前，我國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行目前的資金來源除財(cái)政資金外，主要來自金融債券、退稅、同業(yè)拆借和存款。其中金融債券是其主要資金來源，主要來自于銀行間債券市場(chǎng)，這樣就將商業(yè)性金融資本間接轉(zhuǎn)化為自身的資本，不再一味依賴財(cái)政資金的投入。資本金的注入除了國(guó)家注資，發(fā)行金融債券之外，還可以由自身積累或引入戰(zhàn)略投資者的方式籌集。2007年國(guó)家開發(fā)銀行進(jìn)行商業(yè)化改革后，國(guó)家提出了商業(yè)化的原則：實(shí)行分帳經(jīng)營(yíng)；不增設(shè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)；不吸收存款。在限定國(guó)家開發(fā)銀行有限商業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式之下，其資本金注入依賴自身積累有相當(dāng)程度的的困難。此外，國(guó)家開發(fā)銀行通過發(fā)行金融債券獲得的是短期融資，資金的投向卻是中長(zhǎng)期貨款。時(shí)間錯(cuò)配本身蘊(yùn)藏著一定的風(fēng)險(xiǎn)。這一問題至今未得到有效解決。據(jù)國(guó)家開行2013年年報(bào)顯示，截至2013年末，國(guó)開行總資產(chǎn)達(dá)8.2萬(wàn)億元，不良貸款率為0.48%，資本充足率為11.28%（低于銀監(jiān)會(huì)對(duì)大型銀行資本充足率達(dá)11.5%的要求），凈利潤(rùn)為799億元。而國(guó)際上政策性金融機(jī)構(gòu)通常資本充足率為13%-15%，部分國(guó)家政策性銀行資本充足率達(dá)20%。

3、監(jiān)管困難

國(guó)家開發(fā)銀行與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行均由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，銀監(jiān)會(huì)對(duì)政策性銀行的監(jiān)管辦法比照商業(yè)銀行進(jìn)行。2004年施行的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定“國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的工作。本法所稱銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，是指中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)以及政策性銀行。”事實(shí)上政策性銀行的業(yè)務(wù)龐雜，顯然與商業(yè)銀行有較大的區(qū)別。由于政策性銀行行為邊界缺乏法律依據(jù)，因此，國(guó)家相關(guān)部門對(duì)政策性銀行的監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有較大的隨意性。國(guó)家開發(fā)銀行無法根據(jù)監(jiān)管法律明確自身的性質(zhì)和業(yè)務(wù)范圍，其經(jīng)營(yíng)也存在著一定的盲目性，合法權(quán)益無法得到有效保障。

四、相關(guān)建議

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展擴(kuò)大了金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)領(lǐng)域，也提出了更高的服務(wù)要求。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是萬(wàn)能的，在公共服務(wù)領(lǐng)域也會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象。政策性金融機(jī)構(gòu)正是為了彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”而設(shè)置的公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)Ｓ腥谫Y服務(wù)機(jī)構(gòu)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)決定了政策性銀行的客觀存在。政策性銀行的職能不會(huì)因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而消失，反而會(huì)因社會(huì)公眾需求的多樣化其職能得到某種程度的強(qiáng)化。在此前提下，筆者構(gòu)思了我國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行未來的改革與創(chuàng)新發(fā)展方向，并提出以下建議：

1、國(guó)家開發(fā)銀行公司治理結(jié)構(gòu)改革創(chuàng)新的建議

我國(guó)的國(guó)家開發(fā)銀行既具有政策性銀行的職能定位，又在改革中進(jìn)行了大量商業(yè)化運(yùn)作的改革實(shí)踐，積累了一定的市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，可以采用了分設(shè)法人機(jī)構(gòu)，并分帳管理來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制的管理模式。即國(guó)家開發(fā)銀行為實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)，可以進(jìn)行盡職考核方式，其員工與管理層的管理與公務(wù)員及事業(yè)單位一致。商業(yè)化經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行剝離后，可采用現(xiàn)代商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的管理模式，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、公司管理層等治理結(jié)構(gòu)，以完善風(fēng)險(xiǎn)管理和控制機(jī)制，增加透明度。其員工與管理層考核方式與商業(yè)銀行一致。

2、國(guó)家開發(fā)銀行資本金補(bǔ)充的建議

我國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行參與市場(chǎng)化運(yùn)作已有時(shí)日，在國(guó)內(nèi)參與“兩基一支”產(chǎn)業(yè)投融資過程中積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)可作為參與海外開發(fā)的資本。目前，俄羅斯受到歐美國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制裁，其在國(guó)際金融市場(chǎng)上無法順利得到發(fā)展所需資金；非洲及前蘇聯(lián)解體后的東歐國(guó)家為興建本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施也需要大量的融資。國(guó)內(nèi)商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)雖也有意進(jìn)入這一市場(chǎng)，但融資服務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足。在此背景下，國(guó)家開發(fā)銀行可考慮引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，形成對(duì)資本金的有益補(bǔ)充，同時(shí)緩解開發(fā)銀行投融資時(shí)間錯(cuò)配所帶來的利率風(fēng)險(xiǎn)問題。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，國(guó)家開發(fā)銀行還可引入社會(huì)保障基金、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、住房公基金等資金，以增強(qiáng)其資金實(shí)力，增強(qiáng)國(guó)家開發(fā)銀行的資產(chǎn)流動(dòng)性，縮短資產(chǎn)業(yè)務(wù)周期，從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。

3、國(guó)家開發(fā)銀行監(jiān)管的建議

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，政策性銀行適宜單獨(dú)立法并實(shí)施特殊監(jiān)管。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，法律既規(guī)范了政策性銀行的行為，也使政府不能對(duì)政策性銀行采取全盤干預(yù)的手段，從而使政策性銀行能按市場(chǎng)規(guī)則來進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。監(jiān)管立法中需明確國(guó)家開發(fā)銀行的創(chuàng)設(shè)目的與職能；國(guó)家開發(fā)銀行獨(dú)立的法人地位、資本金的主要來源及最低限額；國(guó)家開發(fā)銀行內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與人事安排；國(guó)家開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)范圍、操作方法；國(guó)家開發(fā)銀行財(cái)務(wù)、稅收相關(guān)規(guī)定；其他補(bǔ)充性規(guī)定等。考慮到國(guó)家開發(fā)銀行業(yè)務(wù)兼顧政策性與商業(yè)性，由銀監(jiān)會(huì)來監(jiān)管有一定的局限性，因此，建議對(duì)政策性銀行實(shí)施監(jiān)管的機(jī)構(gòu)為中國(guó)人民銀行下單獨(dú)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，其職能以法律形式確定下來，以防止各級(jí)政府對(duì)其過度干涉；對(duì)政策性銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格區(qū)分，充分考慮政策性銀行對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用、帶動(dòng)商業(yè)化投資的引致作用；并注重督促其在政策變化及市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)對(duì)政策性銀行進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理。在此基礎(chǔ)上，由專門審計(jì)機(jī)構(gòu)定期或不定期審計(jì)其貸款方向和重點(diǎn)，檢查其財(cái)務(wù)收支與盈虧情況，以保證其能守法高效運(yùn)營(yíng)。

總之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮與一國(guó)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展需要商業(yè)性金融與政策性金融共同支持。國(guó)家開發(fā)銀行自1994成立以來為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，在三家政策性銀行的轉(zhuǎn)型改革中又率先垂范，進(jìn)行了有益的嘗試，改革愈深，任務(wù)彌堅(jiān)。要厘清改革思路，就應(yīng)在前期改革做了大量“加法”，增設(shè)業(yè)務(wù)種類、拓展支持領(lǐng)域之余，適當(dāng)做做“減法”，突出主業(yè)，進(jìn)而防止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“越位”或“缺位”，相信這樣的思考方向有助于國(guó)家開發(fā)銀行主管部門形成更為清晰的改革思路。

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Research on the National Development Bank Reform Innovation under Market Perspective

DAI Hong-li,WANG Wei
Liaodong University,Dandong 118002
Liaoning University,Shengyang 110036

The National Development Bank takes the lead in China's policy banks'marketization reform.Under the background of perfecting market mechanism,policy banks should continue to operate its commercialization reform exploration or return to policy essence,academic scholars debate a lot.On the analysis of the National Development Bank reform motivation and environment change,the paper boldly conceives the key issues on the reform of China's National Development Bank,and reviews and summarizes the difficulties that may be encountered in the reform,and ultimately put forward relevant proposals.

Policy Bank;Finance Reform;the National Development Bank

F830

A

國(guó)家社科基金項(xiàng)目《市場(chǎng)決定視角下政策性金融機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新研究》（編號(hào)14BJY193）

戴鴻麗，女，漢族，遼寧人，遼東學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：投融資；遼寧丹東，118002

王偉，男，漢族，河南人，遼寧大學(xué)國(guó)際金融研究所教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：政策性金融；遼寧沈陽(yáng)，110036