構建違法行政行為法律監督的新常態

孫長春

依法執政是推進依法治國的關鍵。依法行政的重點在于約束和監督行政權，把權力關進制度的籠子，構建糾正違法行政行為的新常態。

一、強化對行政權的監督是深入推進依法行政的關鍵

與人民群眾期待相比，行政執法領域仍然存在著有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題。行政權力“異化”、“設租”、“尋租”以及“缺位”、“失位”現象比較普遍，人民群眾對行政執法不公問題反映強烈。行政機關能否切實依法履行職責，直接影響著社會主義法治國家建設進程。

為強化對行政權的制約和監督，在加強對行政機關內部權力制約的同時，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對監督和促進依法行政作出重要部署，確立了包括司法監督在內的八種監督方式，力求形成科學有效的行政權制約和監督體系。法律監督是司法監督重要組成部分，發揮著獨特的監督作用，主要體現在對行政機關違法行使職權或者不行使職權的法律監督方面。違法行政行為實施法律監督的核心問題，是監督行政機關糾正違法行為、正確履行職責，保證法律嚴格實施。

二、檢察機關督促行政機關糾正違法行政行為的正當性

黨的十八屆三中、四中全會高度重視檢察機關在國家治理和社會治理中的重要作用。黨的十八屆四中全會對檢察機關督促糾正違法行政行為作出頂層設計，要求檢察機關在履行職責中，發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。這是十八屆四中全會《決定》在綜合考量檢察機關的憲法定位、法律監督職責以及我國法治建設現狀的基礎上，作出的一項重要制度安排。

一是檢察機關是國家法律監督機關，具有法定性和專門性。檢察機關、審判機關是與行政機關相平行的機關，是在人民代表大會統一行使國家權力前提下的權力分工。作為“法律守護人”的檢察機關，通過依法獨立公正行使檢察權，監督審判權和行政權依法行使，維護國家法制統一。作為專門的法律監督機關，檢察機關承擔起對行政法律實施的監督職責，既是對依憲治國、依憲執政的落實，也是法律監督立法本意的回歸。

二是檢察機關能夠依職權主動開展法律監督活動。檢察權與審判權同屬司法權，但兩者在權力運行等方面存在明顯的區別。與審判機關恪守“不告不理”訴訟原則的被動司法審查不同，檢察權是一種積極和主動作為的法律監督權。檢察機關依職權督促行政機關糾正違法行政行為，可以有效發揮行政權背后的“法律之眼”和 “有效控權”職能，防止違法行政行為侵權，具有提醒、糾偏和預防作用。

三是檢察機關具有督促糾正違法行政行為的條件。督促行政機關糾正違法行為，需要全面了解和掌握違法行政行為的違法所在，這需要一定的調查核實權和專業人員，檢察機關在調查核實證據、對法律法規的理解等方面，基本上與行政機關保持平衡。根據《憲法》和有關法律規定，檢察機關享有完整的三種訴訟監督權力。檢察機關在履行法律監督職責過程中，具有發現行政違法行為的職權優勢。

四是從世界范圍的法治實踐來看，授權檢察機關（檢察官）監督糾正違法行政行為是許多國家和地區的通行做法。從實踐情況來看，我國一些地方檢察機關探索開展的違法行政行為檢察監督，取得了法律效果和社會效果的有機統一。

三、督促行政機關糾正違法行政行為的三種方式

檢察機關督促行政機關糾正違法行政行為，涉及檢察機關監督行政機關問題，屬于重大改革措施，要嚴格按照有關規定要求，從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手，探索開展試點工作。

一是督促起訴制度。對行政機關不依法行使職權或者行使職權不到位，為保護國有資產和公共利益免受損失和侵害，對符合民事訴訟條件的，檢察機關督促行政機關依法提起民事訴訟。督促起訴屬于一種協作、提醒、督促性質的監督方式。

二是檢察建議制度。作為一種法定監督手段，檢察建議已在民事訴訟法和行政訴訟法中得到確認。檢察建議是檢察機關履行法律監督職能的重要手段，主要是督促行政機關依法、全面、正當履行職責，具有靈活便捷、柔性非對抗、易于被行政機關接受等特點。

三是行政公益訴訟制度。考慮到與檢察機關提起公益訴訟制度的銜接，對經過督促起訴、檢察建議等監督方式，行政機關仍然不糾正違法行為或仍不履行法定職責，符合提起公益訴訟條件的，可以依法向人民法院提起公益訴訟。

四、督促行政機關糾正違法行政行為的原則

檢察機關督促行政機關糾正違法行政行為，是黨的十八屆四中全會有關司法體制改革的一項重要制度安排，對優化檢察職權配置、強化法律監督、促進依法行政具有重要的現實意義。檢察機關要敢于擔當，善于監督，認真探討，穩妥試點，切實加強對人權的司法保障，努力實現社會公平正義。司法實踐中，要做到既要發揮監督作用又要促進依法行政。

一是有限監督原則。行政行為種類繁多，檢察機關不可能監督每個行政行為。鑒于對行政違法行為的檢察監督尚處于探索階段，應該科學、嚴格限制監督范圍。

二是行政權自行救濟優先原則。要充分尊重行政管理規律，尊重行政權運行特點，尊重行政機關的自由裁量權。依法行政的主體是行政機關，檢察機關要恪守權力邊界，充分尊重行政機關自行救濟優先原則，不得任意干涉行政執法活動，避免對行政權的不恰當干預，不能代替、直接撤銷或者變更行政行為。

三是有效銜接原則。增強工作的前瞻性、主動性，注意檢察監督與行政監察、行政機關內部權力制約、行政復議、行政訴訟等措施的有效銜接。行政機關應當適應接受法律監督的新常態，及時糾正違法行政行為，將有關糾正情況及時回復檢察機關。

四是落實行政執法和刑事司法銜接機制。完善案件移送標準和程序，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰的無縫對接。對涉嫌貪污受賄、濫用職權、玩忽職守等職務犯罪的，要及時移送職務犯罪偵查部門查處。

五是嚴格規范原則。檢察機關要探索督促糾正違法行政行為的范圍、方式、手段和程序，嚴格規范司法行為，做到有序、良性、科學推進。要加強對監督活動的監督，嚴格規范司法行為，恪守檢察職業道德、嚴守權力邊界，避免濫用檢察權。

五、督促行政機關糾正違法行政行為應注意的問題

一是調查核實。督促糾正違法行政行為，需要準確掌握和了解違法行政行為，這是開展檢察監督工作的基礎和前提。

二是典型引領。發揮督促糾正違法行政行為典型案例的導向作用，樹立有權就有責、用權受監督的風向標，增強行政機關和工作人員的法治觀念和依法執政意識。

三是走中國特色社會主義法治道路，建立中國特色的檢察監督制度。充分發揮檢察機關法律監督職能作用，需要立法機關授權的，可以授權試點。需要檢察機關先行先試的，要積極、穩妥探索，形成成熟經驗，實踐證明行之有效的，及時上報立法機關，提出立法建議。

（作者單位：華東理工大學社會學博士后流動站）

責任編輯：李振通