國家審計推動完善國家治理的機制和路徑研究

張璇+陸穎琰

劉家義審計長指出，國家治理是指對國家和社會的控制、管理和服務(wù)，而國家審計作為國家治理的重要組成部分，本質(zhì)上是國家治理系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，對完善國家治理具有重要作用。審計長關(guān)于“國家審計與國家治理”科學(xué)論斷的提出，為學(xué)術(shù)界和實務(wù)界高度重視并廣泛討論。本文以國家審計通過何種機制和何種基本路徑參與對國家的治理為切入點，探討國家審計如何推動完善國家治理這一基本理論問題，期以拋磚引玉，引發(fā)大家更多的思考。

一、國家審計在服務(wù)國家治理中發(fā)揮的作用

（一）國家審計推動完善國家政治治理

國家治理的核心問題是公共權(quán)力，國家治理主要通過對公共權(quán)力的配置和運用，實現(xiàn)提供公共產(chǎn)品、配置公共資源、管理公共事務(wù)等目標。從政治治理角度看，國家審計就是一種對公共權(quán)力進行監(jiān)督和制約的制度安排，通過對公共權(quán)力的監(jiān)督，對政府的相應(yīng)公共責任作出公正評價，從而制約權(quán)力的過度使用。在各種監(jiān)督機制中，國家審計有其特殊的優(yōu)勢，如國家審計部門無任何經(jīng)濟管理職能，不參與任何管理部門的經(jīng)濟管理活動，具有獨立性；審計監(jiān)督內(nèi)容取決于委托人或授權(quán)人的需要，審計內(nèi)容具有廣泛性等。法律賦予國家審計獨立的監(jiān)督權(quán)，客觀地對各級財政財務(wù)收支情況、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任情況以及相關(guān)資金使用效益情況做出公正的評價，并通過公開審計結(jié)果公告，關(guān)注責任的落實，加強政府透明度建設(shè)。服務(wù)國家治理是國家審計的內(nèi)在要求，國家審計通過對公共權(quán)力的監(jiān)督制約，促進國家治理機制的完善。當國家審計監(jiān)督能切實發(fā)揮作用時，能顯著提高國家治理的有效性。

（二）國家審計推動完善國家經(jīng)濟治理

審計的基本功能之一是監(jiān)督功能。閻金鄂認為，審計是一項具有獨立性的經(jīng)濟監(jiān)督活動，其內(nèi)在的職能是經(jīng)濟監(jiān)督。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，市場的有效性取決于公共資源的合理配置，而資源配置的基礎(chǔ)是真實有效的信息。信息失真會帶來嚴重的經(jīng)濟后果，將引起投資決策失誤和社會經(jīng)濟資源的無效配置，使交易費用越來越高昂，最終導(dǎo)致交易的停頓。如果政府長期高支出和低效率，必然嚴重浪費公共資源，影響政府行政效率的提高。經(jīng)濟層面的信息風險影響信息使用者的正確決策，進而在宏觀層面影響國民經(jīng)濟的運行秩序和健康發(fā)展。國家審計作為國家治理的工具，運用自己的獨立地位，對于市場中資源配置的突出問題，摸清情況，查找問題，充分披露和反映其真實性、有效性和公允性，從而維護公共資源的有效配置，促進經(jīng)濟發(fā)展。國家審計通過降低市場信息風險，提高經(jīng)濟運行效率，有效地推動完善了經(jīng)濟治理。

（三）國家審計推動完善國家社會治理

面對“以人為本”的社會全面發(fā)展的新形勢，民生問題越來越成為政府關(guān)注的重點問題。民生的改善實際正是一種公共受托責任，它是以“人”為中心的社會全面發(fā)展的目標，因此國家審計作為國家治理的工具必須幫助政府實現(xiàn)此責任。審計應(yīng)圍繞宏觀調(diào)控政策的方向，關(guān)注與民生相關(guān)的重大問題，如社會保障體系的建立和對社會保障體系的監(jiān)督。社會保障是實現(xiàn)社會公平的最主要途徑，社會保障審計的基本職責就是對政府社會保障預(yù)算執(zhí)行情況及其效果進行審計監(jiān)督，將預(yù)算與決策的關(guān)系有機結(jié)合，重點關(guān)注政策的執(zhí)行效果，促進國家各項社會保障政策措施的貫徹落實，維護人民切身利益和社會和諧，從而推動完善國家的社會治理。

二、國家審計推動完善國家治理的機制：信息披露

在審計的不同發(fā)展階段，國內(nèi)外學(xué)者提出了關(guān)于審計本質(zhì)的不同觀點，包括查賬論、方法過程論、審計監(jiān)督論、經(jīng)濟評價論、代理論、信息論、管理決策服務(wù)論和免疫系統(tǒng)論等，其中又以審計監(jiān)督論、免疫系統(tǒng)論和國家治理論這三種基本觀點為代表。國家審計參與、介入對國家和社會的控制和服務(wù)，推動國家治理的完善，必然要通過某種機制加以實現(xiàn)。筆者基于上述不同審計理論視角，將與國家審計完善國家治理機制相關(guān)的理論基礎(chǔ)分析如下：

（一）審計監(jiān)督論

審計監(jiān)督論的基本前提是受托經(jīng)濟責任觀，受托經(jīng)濟責任（Accountability）是指按照特定要求或原則經(jīng)管受托經(jīng)濟資源并報告其履行狀況的義務(wù)。審計基本理論認為，受托經(jīng)濟責任關(guān)系的存在是審計產(chǎn)生的重要條件或首要前提，審計的本質(zhì)是“對受托責任履行情況的檢查與評價”。審計監(jiān)督論認為政府審計產(chǎn)生于受托經(jīng)濟責任關(guān)系，為委托人（人民）提供公共財政審計服務(wù)，監(jiān)督受托人（政府）的經(jīng)濟責任履行情況。審計監(jiān)督論認為審計是國家財政的“經(jīng)濟衛(wèi)士”，是經(jīng)濟監(jiān)督和經(jīng)濟控制的工具，審計的主要目標是監(jiān)督財政收支的真實性、合法性和有效性。隨著公共受托經(jīng)濟責任的內(nèi)容拓展，國家審計功能向政府績效審計、社會責任審計、環(huán)境審計、宏觀審計、審計對權(quán)力的有效監(jiān)督以及審計權(quán)的有效發(fā)揮等拓展。因此，當服務(wù)國家治理已然成為公共受托經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容時，國家審計的目標就應(yīng)包含服務(wù)國家治理，并充分發(fā)揮審計功能。

由此可見，依照審計監(jiān)督論，審計機關(guān)應(yīng)當根據(jù)審計授權(quán)人的授權(quán)，獨立檢查監(jiān)督對被審計人（如財政資金或公共資源的管理者、使用者）的受托責任，并將檢查結(jié)果向?qū)徲嬍跈?quán)人進行報告，披露受托責任的履行情況，以此完善國家的治理。從這個意義上說，作為國家治理重要組成部分的國家審計，要實現(xiàn)授權(quán)人賦予的功能，其基礎(chǔ)機制就是將審計相關(guān)信息向授權(quán)人披露。

（二）免疫系統(tǒng)論

劉家義審計長在2011年7月提出，審計本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。在國家政治制度體系中，也需要有一個免疫系統(tǒng)，用以預(yù)防、揭示和抵御政治和經(jīng)濟運行中的各種矛盾。免疫系統(tǒng)論成為國家審計的本質(zhì)，審計目標由評價政府使用公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性轉(zhuǎn)向識別社會經(jīng)濟發(fā)展中面臨的風險、維護國家安全，進而國家審計從立足于被審計單位的微觀視角轉(zhuǎn)向立足于國家經(jīng)濟社會健康運行的宏觀視角。如果說審計監(jiān)督論強調(diào)監(jiān)督職能，那么免疫系統(tǒng)論重視監(jiān)督及服務(wù)功能，是對審計監(jiān)督論的發(fā)展，拓展了審計的功能。免疫系統(tǒng)論認為，國家審計的本質(zhì)是經(jīng)濟社會的“免疫系統(tǒng)”，強調(diào)審計的預(yù)防和服務(wù)作用，審計的主要目標是預(yù)防、揭露和抵御經(jīng)濟社會運行中的問題，并將相關(guān)信息向決策者及時披露，提出建設(shè)性意見和建議，以促進國家治理完善。

由此可見，依據(jù)免疫系統(tǒng)論，國家審計憑借其相對獨立的地位和對經(jīng)濟社會熟悉的優(yōu)勢，有責任和義務(wù)向有關(guān)部門揭示、披露經(jīng)濟發(fā)展過程中可能存在的社會問題，以利于這些問題得到重視和解決，從而最終促使政府很好地履行公共受托社會責任的職責，推動完善國家治理。因此，國家審計實現(xiàn)免疫系統(tǒng)功能，基礎(chǔ)機制就是將審計信息向有關(guān)部門披露。

（三）國家治理論

國家審計是國家治理的重要組成部分，是促進民主進程的工具（劉家義，2011）。國家治理論認為，審計的本質(zhì)是國家治理的重要組成部分其目標更為廣泛，主要為國家治理服務(wù)。為實現(xiàn)審計的目標，國家治理論傾向于全面發(fā)揮審計的監(jiān)督、評價和鑒證職能，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是國家治理論實現(xiàn)了對審計理論基礎(chǔ)認識的升華。審計監(jiān)督論和免疫系統(tǒng)論都根源于受托責任觀，強調(diào)政府與人民之間的受托關(guān)系，而國家治理論源于社會契約論，強調(diào)政府與人民之間的契約關(guān)系。對契約關(guān)系的強調(diào)，實現(xiàn)了對理論基礎(chǔ)認識的升華。二是國家治理論實現(xiàn)了對審計本質(zhì)認識的升華。無論是審計監(jiān)督論，還是免疫系統(tǒng)論，都沒有超出審計的“工具論”，把審計當作是政府實現(xiàn)目標的工具。另外，對審計本質(zhì)認識的變化，導(dǎo)致對審計目標和職能的認識也相應(yīng)改變。在國家治理理論下的國家審計，不僅滿足經(jīng)濟監(jiān)督或經(jīng)濟免疫的要求，更主要的是通過對經(jīng)濟事項和社會事項等的審計，并以報告形式向上級機關(guān)或社會進行披露，服務(wù)國家宏觀治理、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型的需求。

由此可見，根據(jù)國家治理論，審計是國家治理的重要組織部分，不僅要幫助政府實現(xiàn)目標，而且要促進責任效率政府的建立，以推動完善國家治理。因此，國家審計實現(xiàn)國家治理功能，也需要通過將審計報告或信息向上級部門披露。

三、審計公告制度是實現(xiàn)國家審計推動完善國家治理的重要路徑之一

國家審計進行信息披露的路徑有很多，概括起來主要有三種：一是向被審計單位出具審計報告；二是向政府、上級審計機關(guān)和其他特定機關(guān)提交專題報告、綜合報告和結(jié)果報告等；三是向不特定的社會公眾發(fā)布審計公告。究竟哪種路徑在國家審計推動完善國家治理的過程中處于最為基本的地位呢？

國家審計需向人民負責，通過審計獲取的信息尤其是審計結(jié)果，通常應(yīng)向社會公眾披露。由于“公眾通過審計報告獲取的關(guān)于政府績效的公共信息是提高政府受托責任的有力工具”，國家審計公告為民眾了解政府的職責履行情況、參與國家治理提供了重要條件。國家審計公告制度是國家審計提供高質(zhì)量信息、推動完善國家治理非常有效的路徑之一。所謂審計公告制度，是指審計機關(guān)將審計結(jié)果通過大眾媒體向社會公開，利用社會輿論監(jiān)督這一工具促使審計查出的問題得到糾正和落實的一項制度。根據(jù)審計法相關(guān)規(guī)定，審計機關(guān)可向社會公布下列審計事項的審計結(jié)果：（1）本級人民政府或者上級審計機關(guān)要求向社會公布的內(nèi)容；（2）社會公眾關(guān)注的內(nèi)容；（3）法律、法規(guī)規(guī)定向社會公布的其他審計事項的調(diào)查結(jié)果。審計署十二五規(guī)劃提出了逐步完善國家審計公告的形式、內(nèi)容和程序，把對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況作為審計結(jié)果公告的重要內(nèi)容，堅持和完善特定審計事項階段性審計情況公告、重大案件查處結(jié)果公告制度，不斷提高審計信息的質(zhì)量和水平。

審計公告制度的建立，不僅有利于政府及其他公營部門經(jīng)濟活動透明度的提高，更有利于維護納稅人的知情權(quán)。審計機關(guān)通過信息披露的方式，維護的是社會整體的公共利益。因此，筆者認為，審計公告的形式應(yīng)當成為國家審計參與、介入并推動完善國家治理的重要路徑之一。因此，與信息披露是國家審計推動國家治理完善基礎(chǔ)機制的結(jié)論相一致，國家審計公告是國家審計完善國家治理的基本路徑。從這個意義上，我們也可以理解為，審計公告日益成為社會公眾與國家審計之間的橋梁與紐帶。審計公告制度作為國家審計推動完善國家治理的路徑的表現(xiàn)方面概括如下：

（一）通過提高公民的知情權(quán)，促進我國民主政治建設(shè)。

審計信息公開是國家治理的客觀需求，其最終形式表現(xiàn)為國家審計結(jié)果公告。國家審計是一個國家民主政治建設(shè)的重要組成部分，隨著我國民主政治進程的加快，新形勢下人民對政府政務(wù)公開提出了更高的要求，審計結(jié)果的公告是政務(wù)公開的形式之一，實行審計結(jié)果公告制度有利于增加政府的透明性，建立起廉潔高效、公正透明的行政管理體制，推進我國民主政治建設(shè)的進程。另外，實行審計結(jié)果的公告制度，能保障人民群眾的知情權(quán)，使人民群眾更好地參與到社會監(jiān)督和管理公共事務(wù)上來，國家審計機關(guān)接受人民的監(jiān)督，并向人民報告，真正實現(xiàn)人民當家做主。

（二）通過信息反饋形式，建立雙向溝通循環(huán)過程。

國家審計公告機制不是單向的監(jiān)督和傳遞，而是一個雙向的溝通循環(huán)過程。它不僅包含公告信息的對外傳遞，還包括信息反饋機制。國家審計將成績和問題首先反饋給決策者，使決策者對政策的效益、效果、價值，以及管理行為的效率、法治、服務(wù)等進行評估；其次反饋給被審計單位和個人，使其加強整改或及時澄清；再者傳遞給社會公眾，使公眾通過國家審計搭建的審計結(jié)果公告平臺，參與信息反饋以及社會管理，監(jiān)督政府的行為，為改進政府職能建言獻策。社會輿論監(jiān)督作為一種信息反饋機制是對信息的再次升華，經(jīng)過反饋后的信息不僅更加真實可靠，而且容易獲得社會各界的認同，是提供高質(zhì)量信息的重要環(huán)節(jié)。然而，現(xiàn)階段公眾參與國家治理較大程度地受到制約，主要體現(xiàn)在，第一，缺乏完整的機制。現(xiàn)階段公眾參與的模式更多的是自愿形式，并未形成完善的制度，未能讓社會公眾有更多的意愿和方式參與到國家審計的實踐之中；第二，存在明顯的信息不對稱問題。社會公眾了解國家審計信息的渠道很有限并且缺乏相關(guān)的專業(yè)知識，因此就需要加強透明度建設(shè)以及審計結(jié)果的規(guī)范化建設(shè)，使得公眾能夠了解到具體情況，從而提升公眾參與的效果。

（三）通過強化輿論監(jiān)督，增強被審計單位的整改落實效果。

審計結(jié)果公告有利于推動公共受托責任的履行，促進政府與公眾溝通交流以及公共權(quán)力的高效實施，督促被審計單位整改。國家審計結(jié)果向社會公開后，信息資源被社會共享，會產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益和社會效益。審計結(jié)果公開有利于震懾違法違規(guī)行為，特別是對于有問題的被審計單位，審計結(jié)果公開將被審計單位存在的問題暴露在社會公眾面前，促進被審計單位接受審計建議，及時糾正錯誤，落實審計決定。審計機關(guān)在審計的過程中運用一定的技術(shù)手段，被審計單位可以根據(jù)這些問題有針對性地進行糾正，增強了整改落實效果。

四、結(jié)語

上文分析表明，從理論上說，信息披露是國家審計得以成為推動國家治理完善的基礎(chǔ)機制。即，通過信息披露的間接方式為公眾提供政府及其他公營單位對公共財產(chǎn)管理、使用的真實、合法、效益等信息，而非直接對經(jīng)濟社會活動進行宏觀調(diào)控或微觀管理，是國家審計實現(xiàn)國家治理目標的獨特之處。

與信息披露作為國家審計完善國家治理機制相一致，審計公告應(yīng)成為國家審計完善國家治理過程中的基本路徑和重要路徑之一。從我國現(xiàn)狀來看，國家立法對審計結(jié)果公開的規(guī)定屬于任意性規(guī)范，且在較大程度上體現(xiàn)出行政機關(guān)的意志，不具有強制公告的特點，民眾以此獲得政府及其他公營單位的信息量相對較小，國家對審計公告的法律保障程度相對較低。因此筆者認為，應(yīng)當適時通過立法對審計公告的強制性作出明確規(guī)定，建立相應(yīng)的法律約束機制。通過建立以強制公告為主的審計信息披露的機制，為民眾了解政府職責履行情況、參與國家治理提供重要條件，最終推動國家治理的完善。

（作者單位：南京市審計局）