社會撫養費亂象亟待規范

常平

社會撫養費是指為調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用。社會撫養費屬于行政性收費，具有補償性和強制性的特點。2002年8月2日，國務院令第357號公布了《社會撫養費征收管理辦法》，對征收社會撫養費問題作出了規定。《社會撫養費征收管理辦法》實施十多年來對落實計劃生育基本國策，維護群眾合法權益發揮了積極作用。

隨著計劃生育工作的不斷發展，社會撫養費在征收管理使用中存在不少的困難和問題：有的地方不按規定收取，有的截留費用，有的虛開收據，有的收支不透明、不公開，說白了，社會撫養費在不少地方怎么收的、怎么用的、怎么管的，都是一筆“糊涂賬”，公眾對此反映強烈。

一、征收方面

1996年《行政處罰法》出臺后，曾經明確對超生不得罰款，但可以征收“計劃外生育費”，即”社會撫養費“的前身。這項收費，收費不公示、任意擴大收費范圍、隨意更改收費標準。由于在當時的歷史條件，2002年國務院頒布的第357號令《社會撫養費征收管理辦法》，明確對計劃外生育子女的公民，征收社會撫養費；授權省級政府確定社會撫養費的征收標準；將直接征收社會撫養費的權力下放至鄉（鎮）人民政府或街道辦事處，在執行中也是問題不斷。一是存在征收標準混亂，各地征收標準區別很大。經濟發達地區高，經濟落后地區低；即使同一城市，城鄉之間、不同區縣之間也不同。比如某地2012年社會撫養費征收標準有的縣區城鎮居民為18 646元、農民為9 942元，而有的縣區城鎮居民僅為7 143元、農民為4 286元，即使同在一個縣區，有的鄉鎮征收標準高，有的鄉鎮征收標準低，高的農民為3 150元，低的僅為1 263元。審計發現計劃生育行政執法中，自由裁量權彈性過大，也就有了操作空間，存在征收標準不一致的現象，同樣是計劃外生育，社會撫養費有的收、有的不收，有的多收、有的少收，造成計劃外生育對象心理不平衡，甚至產生抵觸情緒。二是《辦法》沒有明確的征收程序規定，可操作性不強，各地在執行中缺乏統一的程序規范。三是由于缺乏有效的執法措施以及一些地方征收標準較高等原因，社會撫養費實際征收不到位、征收率較低，對某地審計發現征收率僅為10.7%。四是基層在調查取證、征收決定的執行以及流動人口社會撫養費征收工作中存在一定的困難和問題。

二、在管理方面

一是賬目管理混亂，有的有票據，有的沒票據；臺賬數額常常少于實際征收數額，虛開亂報比較普遍。二是資金管理混亂，未嚴格執行收支兩條線規定，一些地方違規返還資金，一些單位擅自截留挪用。在不少地方，社會撫養費與部門利益掛勾，發獎金、發福利乃至發工資，都指著這筆錢。種種亂象表明，不少地方在利益刺激之下，相關部門主要想的是如何收錢，有些人甚至把此當成了“準生費”，客觀上形成了罰款經濟，實際上已經與政策的初衷背道而馳。尤其不可忽視的是，由于管理混亂，信息封閉，這筆數額不小的資金在暗箱中運行，長期以來因收支明細處于公眾監管視野之外，去向不明飽受詬病。

三、在使用方面

對于這樣一項行政性收費，卻沒有一個地方說得清楚數額巨大的社會撫養費的具體流向。在公眾眼中，社會撫養費就如同黑洞一般，吸金無數，而巨額的撫養費一旦被吸入，就如同裝進了黑箱，再也瞧不見半點蹤影。按照規定社會撫養費采用收支兩條線管理，但很多地方將超過80%的社會撫養費劃歸當地計生部門。直接導致很多計生官員對“超生”漠視，對“收費”熱衷，這樣一塊肥肉成為了許多計生官員的斂財工具。對某地審計發現縣區計生部門擠占挪用社會撫養費彌補行政經費不足占19.7%，縣區及鄉鎮違規列支橫向聯系費、學習考察費、目標管理獎、補貼、加班補助、利息、個人工資占15.6%，縣區財政截留占4.6%，列支村委會及社區工作經費占2.5%，個別縣存在編制虛假會計資料從社會撫養中套取現金33.5萬元。真正能用到補償政府的社會事業公共投入方面是微乎其微。

由于社會撫養費在征收過程中，因多重收費標準、巨大的彈性空間、自由裁量權過大，社會撫養費在源頭上的混亂，使得它天然就存在著法理困境。加上管理不規范、費用去向不明等原因，社會撫養費“從哪里來”讓人稀里糊涂，同樣“到哪里去”成謎，“社會撫養費”這個中國特色的計劃生育“利器”逐漸成為公眾關注和爭議的焦點。陽光是最好的防腐劑，要消除媒體和公眾的質疑，不能光靠收錢者和用錢者的自覺和自省，還要靠深化改革、制度約束和有力監督。在法治社會，權力機關行使權力需要明確的法律依據，沒有法律許可的收費，必然會產生尋租空間，進而被掌握權力者所利用并斂財。社會撫養費存在的種種黑幕與不透明，都不得不使公眾質疑這是否成為了計生部門甚至計生官員斂財的手段。對于社會撫養費，不能再糊涂下去了。針對上述存在的困難和問題，總結實踐經驗，改革完善社會撫養費征收管理制度，規范征收、管理、使用行為勢在必行。

筆者認為：一是堅持以人為本，維護群眾合法權益，回應社會關切。就當下情況來看，老百姓對社會撫養費的訴求中，對不知道到哪里去了的社會撫養費，有著強烈的情緒焦慮，對社會撫養費的不糊涂，或許是在這個問題上的最大公平期待。這才是社會撫養費屢屢成為社會熱議的原因所在。對社會撫養費征收標準是什么、征收主體是誰、征收總額多少、支出去向哪里，這些錢來自于民，老百姓有權知道它們在哪用于何處了，都應該有一個明明白白的說法。作為一項公共政策，在未經過最高權力機關修改之前，無論是否存在法理上的瑕疵，都應該得到最好的執行，但這并不妨礙民意對其的審視和考量。在對公共政策的評價中，公平性的考量常常成為重要的參考依據。畢竟，公平治理，也是近年來成為現代社會治理中積極倡導的治理邏輯。二是需要完善征收管理體制，除了要打破既得利益的魄力，還要有制度設計的智慧，提高執行中的控制力。著力解決標準混亂、收取隨意、違規返還等問題。堅持法制統一，減少各地差異，規范自由裁量權。落實收支兩條線，社會撫養費上繳國庫后，“作為地方預算收入，統籌安排使用，不得返還或者變相返還征收機關”。計劃生育工作經費各級人民政府財政予以保障，“不得與社會撫養費征收數額掛鉤”，納入地方財政預算管理。三是堅持實事求是，調整政策，考慮基層實際，增強可操作性。能否考慮把歷年征收的社會撫養費轉用到幫助失獨家庭，或將這些錢納入公募基金會的管理范圍。四是要建立公開透明機制，增加征收管理透明度，必須進行陽光操作，社會撫養費征收有關規定必須向社會公布，未經公布的，不得作為征收的依據。同時審計部門還應加強對社會撫養費的審計，讓征收社會撫養費真正名正言順。同時加大問責力度，逐漸走出不明不白、法不責眾等困境。唯有用改革之手厘清“糊涂賬”。用好公開這一“防腐劑”，才能讓社會撫養費管好用好，使之取之于民、用之于民。

（作者單位：萍鄉市審計局）