英國警察管理體制對我國警察事權劃分的借鑒與啟示

□趙旭輝

（中華人民共和國公安部，北京 100741）

英國依法治警之路在世界近現代史上獨樹一幟。雖然屬于普通法系，但作為現代職業警察的發源地，英國卻制定了上百部關于警察的成文法律。在不到200年里，僅以“police”為題的全國性法律（UK Public General Acts）就多達59部，其立法之細密，在大陸法系也實屬罕見。概因英國對私權利強調公民自由、地方自治，奉行“法未禁止則可為”，所以沒有像大陸法系那樣頒布《民法典》，而是主要通過判例法、習慣法予以調整；但是對公權力，則強調權力制約、防止權力濫用，奉行“法無授權不可為”。所以，針對警察權這一典型的公權力，英國隨著政治、經濟與社會治安形勢的發展變化，通過不斷制定、修改、廢止和解釋法律，不斷完善警察的權力清單、負面清單、責任清單。

一、英國警察管理體制的歷史沿革

在依法治警的歷史演進中，英國警察從群防群治到專人專管、專群結合，從以塊為主到條塊結合、分類管理，從對議會、法院負責到三方治理（警察委員會、內政部、警察局長）、依法獨立履行職務，從自我監督到內部監督與外部獨立監督相結合，走出了英國特色的法治警察之路。

英國現有內政部直屬的倫敦大都市警察局[Metropolitan Police Service，另譯“倫敦警察廳”，區別于自治市倫敦城（city of london）警察局]、國家嚴重有組織犯罪偵查局（Serious Organized Crime Agent，SOCA，）以及70個地方警察局。具體警力配置如下：

行政區劃警察局數量轄區面積（萬平方公里）轄區人口（萬人）人口密度（人/平方公里）正式警察（萬人）文職人員（萬人）輔警（萬人）警力比（人口/警察數）每平方公里正式警力比倫敦10.1577倫敦以外的地區7024.3英格蘭3913威爾士4 2蘇格蘭87.9北愛爾蘭191.475660005000300520170476124738515065.8121.43.316.413.50.751.60.751.40.32299.71.63668.71.43700.30.084000.70.13250.10.068227210.71.030.380.20.53

1998年以前，英國各地警察局依據《1964年警察法》（Police Act 1964），實行地方警察委員會（郡為警察委員會Police Committee，市為監督委員會Watch Committee）、內政部雙重領導下的警察局長負責制，又被稱為警察委員會、內政部、警察局長三方治理體系（三角形領導結構）。警察委員會的組成，分為兩種模式：如果該警察委員會只對應一個郡、市，則由2/3的當地議員和1/3的當地治安法官組成，該委員會也稱為單一警察委員會（Single Po?lice Board）；如果該警察委員會對應若干個郡、市，則由2/3的轄區代表和1/3的轄區治安法官組成，該委員會也稱為聯合警察委員會（JointPolice Board）。聯合警察委員會獨立于所對應的任何一個郡、市議會，除非這些郡、市成立聯合議會，并且將聯合警察委員會作為聯合議會下設的一個委員會。

1998年以后，英國中央政府下放權力，英格蘭和威爾士警察仍由地方警察委員會和英國內政部雙重領導，蘇格蘭、北愛爾蘭警察分別由蘇格蘭、北愛爾蘭地方警察委員會和蘇格蘭、北愛爾蘭政府雙重領導。

不難看出，英國警察管理體制具有以下特征：一是在中央層面，內政部對跨區域的嚴重刑事犯罪偵查實行垂直管理。二是在地方層面，內政部對首都倫敦警務實行垂直管理，其他地方則實行條塊結合的三方治理，即內政部、地方警察委員會雙重領導下的地方警察局長負責制。之所以有此安排，實因英國警察在地方自治與中央控制、保障人權與打擊犯罪、提高效率與保證公平的權衡折沖中，盡可能在尊重傳統的基礎上，不斷開拓創新，務實求變，以量變促質變。

二、倫敦大都市警察局轄區任務特殊，治安形勢復雜，由內政部垂直管理

倫敦大都市警察局轄區任務特殊，治安形勢復雜，由內政部垂直管理，是內政部推行警務改革的重要抓手。公元9世紀，英格蘭逐漸形成統一的國家，地方治安采取群防群治的十戶聯保制（frank?pledge）。1285年，《溫徹斯特法令》（Statute of Win?chester）吸收了傳統的“吶喊捕盜”、“治安官”、“守夜人”制度，規定人人皆可逮捕犯罪人，同時強調維護公共秩序是地方政府的法定職責，治安官及其助手守夜人有義務將犯罪人帶到領主治安法院接受審判。從此，英國社會治安逐漸從群防群治向專人專管過渡。但是，治安官是沒有報酬的兼職人員，事務繁重卻兼職無薪，日益復雜的治安形勢又經常使治安官在治安法官與市民、村民之間兩頭受氣。因此，曾經被視為榮譽的治安官不再備受青睞，他們要么消極怠工、容留犯罪，要么貪贓枉法、濫收保護費，在莎士比亞的戲劇里，治安官儼然成了無知、不稱職和腐敗的化身。

面對治安官的墮落，議會也想過補救辦法。1693年，議會頒布法令，給抓捕攔路搶劫者提供40英鎊以及一個“赦免”的獎賞，攔路搶劫者的個人財產也歸“捕賊者”（Thief-taker）所有。后來，這種獎勵的適用擴大到其他犯罪種類，獎勵金額也逐漸上升。捕賊者也逐漸形成了英國史上最早專職負責抓捕犯罪人的群體。但是，一些捕賊者在實踐中專門誘騙無知的年輕人實施犯罪，然后告發他們來獲取獎金；還有的捕賊者本身就是犯罪人，一邊犯罪收贓一邊領賞。捕賊者因此難堪大任。

1748年，英國近代警務改革先驅亨利·菲爾丁（Henry Fielding）出任倫敦弓街（Bow Street）治安法官。與以往的治安法官不同，亨利從事過作家、記者、律師、商人等多種職業，對改善社會治安秩序見解深刻，贏得了政府的信任。因此，亨利可以直接從政府領取津貼，成為英國歷史上第一個領薪的治安法官。依靠政府資助，亨利成立了弓街警署（Bow Street Runners，音譯“弓街跑探”），招募6名誠實勇敢、有過治安官工作經歷的公民專門從事犯罪偵查，并動員新聞界向公眾發布犯罪新聞，共同預防犯罪。1754年，亨利因病去世后，其弟弟約翰·菲爾丁（John Fielding）繼任職位，組建弓街騎警巡邏隊，創辦《通緝季刊》和《特別通緝周刊》兩份報紙，建立了英國第一個跨區域的犯罪偵查協作網。菲爾丁兄弟有效改善了弓街的治安狀況，證明了專職警察的存在價值。

1785年，首相威廉·皮特（William Pitt）受菲爾丁兄弟的啟發，向議會建議在整個倫敦建立不同層級的警察組織，由國王任命3名治安法官組成警察委員會統一指揮；大都市劃分為9個警區，由警察負責巡邏，執行搜查、逮捕；警察領取固定薪水，不得額外收費或者領賞。皮特的議案遭到自治市倫敦城（city of London）和大部分治安法官的反對（前者認為侵犯其自治權，后者認為威脅公民權利），因此未獲通過。1792年，首相皮特提出折中的《米德爾賽克斯治安法官法案》（The Middlesex Justices Act 1792），即在倫敦（不含倫敦城）的部分地區建立7個警署，每個警署由3名帶薪治安法官和6名治安官組成，負責處置轄區內的盜賊、行為不端者和可疑人員。雖然反對者認為此舉仍然威脅公民自由，但議案順利通過，有固定薪水的職業治安人員在法律上始獲認可。

1797年，帶薪的治安法官苛奎恩（Colquhoun）發表英國史上第一本警察學專著《論大都市警察》（A Treatise on the Police of the Metropolitian），提出警察與治安官、守夜人不同，應當由政府設立、出資、負責管理，是一種新型政府機關；警察與法官不同，前者的基本職能是預防和偵查犯罪，輔以與社會秩序和市民生活相關的服務性工作，后者則專職司法；實踐中，泰晤士河上的盜搶行為有別于一般的盜搶行為，建議成立專門的泰晤士河警察局，負責維持河道與碼頭的治安，并參與船上警衛與碼頭工人的招募、管理和維權。苛奎恩的建議得到了泰晤士河上盜搶行為的主要受害人——西印度公司（損失貨物）與政府（損失稅收）的支持。1799年，英國成立了史上第一個以“Police”命名、由西印度公司出資、具有半官方性質的警察局——泰晤士警察局（The Thames Police）。該局工作僅8個月，西印度公司因盜竊造成的損失就減少了95%。1800年，苛奎恩出版《泰晤士河上的貿易與警察》（The Com?merce and Police of the River Thame），講述了一個警察如何成功預防犯罪的故事。該書與《論大都市警察》多次再版、流傳甚廣，引起社會各界的重視，訓練有素的職業警察呼之欲出。

1829年7月19日，在內政部長羅伯特·比爾（Robert Peel）的推動下，英國議會通過《大都市警察法》（Metropolitan Police Act 1829），規定在首都倫敦成立大都市警察局，不受教區地理區劃的限制，由內政部長指揮，警察局長由內政部長任免；建立帶薪的專職警察隊伍，人數約3000人。雖然基層警員仍沿用“治安官”（constable）的稱謂，但與傳統的治安官（無薪、兼職）顯然不同。警察局長負責對警察進行管理，有權解雇不履行職責或者濫用權力的警察。警察費用由地方教區稅收承擔。（1833年，為了平息地方教區對警察費用過高的質疑之聲，中央政府開始承擔大都市警察工資和服裝費用的25%；《1919年警察法》統一全國警察工資待遇后，中央財政承擔倫敦大都市警察局全部費用的50%，后來提高到52%）。

三、倫敦以外的其他地區，基于地方自治傳統，逐步建立起條塊結合的三方治理體系

倫敦以外的其他地區，在中央政府的有限監督與財政支持下，基于地方自治傳統，逐步建立起條塊結合的三方治理體系。從1829年到19世紀50年代，英國各地圍繞是否建立警察組織、如何建立警察組織，意見不一、步調不一，諸如《1833年照明與守望法》、《1835年自治市法》、《1839年郡和地區警察法》及其修正案等對各地是否建立職業警察的態度，都體現了地方自治的傳統。

1853年，英國仍有13個自治市沒有建立警察組織。56個郡中，僅有一半依照1839年的《郡和地區警察法》建立了警察組織，其中幾個郡還只是在部分區域建立了警察組織。沒有建立職業警察的地區，仍然沿用傳統的治安官體系來維持治安。這種狀況引起了時任內政部長帕默斯頓（Palmerston）的重視。帕默斯頓向國會提出議案，要求各郡都建立警察組織，并由政府任命監察員以保證統一性；將人口不滿2萬人的市合并到郡；5個最小的市也要合并到鄰近的郡。帕默斯頓的議案并沒有提供任何中央財政支持，卻將使180個市中的120個喪失獨立性，市監督委員會的權力將轉移到郡警察局局長手里，而警察局局長的任免需要經內政部同意。這樣一個削權的議案自然遭到地方議員的普遍反對，最終議案流產。

1855年，帕默斯頓出任首相。喬治·格雷（George Grey）繼任內政部長。1856年，在帕默斯頓的支持下，格雷向國會再次提出議案，仍然堅持各郡強制建立警察組織，但增加了由中央政府派出“女王警務巡視官”（Her Majesty’s Inspectorate of Constabulay，HMIC）對各地警務進行評估，對警務運行好的地方，參照大都市警察局的模式，由中央政府承擔警察工資和服裝費用的25%。但是，服務人口少于5000人的地方警察組織不在評估范圍之內，自然無權獲得中央資助。這一議案的中央控制力度有所減弱，經濟刺激作用明顯增強，因此得以通過，即《1856年郡和市警察法》（County and Borough Police Act 1856）。該法促使規模較小的郡、市警察組織主動合并，由中央監管的地方警務管理模式逐漸為各地廣泛接受，英國全國范圍內的職業警察至此建立。

1914年至1954年，經過兩次世界大戰，中央政府加大了對地方警察的財政支持和管理力度。《1919年警察法》統一了全國警察工資待遇，中央財政從承擔警察工作、服裝費用的25%增加到警察全部費用的50%（后來提高到51%，倫敦大都市警察局提高到52%），為每名警察提供一套免費住房，或者為其提供免稅的住房津貼。《1946年警察法》將英格蘭和威爾士的警察局從183個合并為125個。《1964年警察法》對地方警察進行大規模的合并重組，英格蘭和威爾士的警察局從119個合并刪減至43個，蘇格蘭的警察局從33個合并刪減至8個，北愛爾蘭由于反恐任務特殊，所以機構改革稍晚，且變動較為頻繁。

《1964年警察法》打破了地方警局與地方議會一對一的傳統格局，一個警局可以對應若干個地方議會，并明確劃分了警察委員會、內政部、警察局長的職責。

1.關于警察委員會的職責。《1964年警察法》第4條、第5條規定了6項基本職責：（1）為地方警察局配備足夠、有效的警察力量，包括提供辦公樓、服裝、警用設備。（2）經內政部長批準，任命本地警察局長。（3）經內政部長批準，確定本地警力編制。（4）監督警察局長的工作，可以隨時要求警察局長提交相關工作報告。（5）經內政部長批準，可以以工作效率為由，要求警察局長辭職或者退休。（6）經警察局長提名和內政部長批準，任命警察局副局長、助理局長等高級警官。

2.關于內政部長的職責。《1964年警察法》第28條至第38條規定了9項基本職責：（1）以他認為最能促進警察工作效率的方式行使本法賦予他的權力。（2）批準或者不批準地方警察委員會關于警察局長的任命、退休或辭職決定。（3）以工作效率為由，要求警察局局長、副局長、助理局長等高級警官退休或者辭職。（4）監督檢查警察局長的工作，可以隨時要求警察局長提交工作報告，與警察委員會同時接受警察局長提交的年度工作報告。（5）決定中央對地方警察的財政撥款數額、支付時間、支付方式及附加條件。（6）對地方警察工作中存在的問題，指定專門人員進行調查，調查費用由接受調查的地方警察經費支出。（7）規定有關警察的行政管理、工作條件、退休待遇、紀律處分等事項。（8）處理對警察違紀案件的投訴。（9）向地方警察提供包括國家警察學院、地方警察培訓中心、法庭科學實驗室、無線電通訊站、科學研究中心等地方警察發展所必須的大型服務機構和設施。

3.關于警察局長的職責。《1964年警察法》第5條、第12條、第14條、第15條規定了6項基本職責：（1）指揮和管理轄區警察工作。（2）向所屬警察委員會提名警察局副局長、助理局長人選。（3）任命和提升轄區助理局長職務以下的警察。（4）向所屬警察委員會和內政部長提交年度工作報告，接受所屬警察委員會和內政部長對轄區工作的各種檢查和監督。（5）其他警察局出于公共安全和社會秩序的需要，向本警察局提出警力支援請求時，決定是否予以支援。援助經費由受援助的警察局負責支出。（6）在任何人提出希望轄區警察提供有償服務時，決定是否提供有關服務，并決定服務收費數額。

四、《1964年警察法》等法律陸續出臺，實現了內政部對跨區域嚴重刑事犯罪偵查的垂直管理

1964年至2005年，《1964年警察法》等4部法律陸續出臺，實現了內政部對跨區域的嚴重刑事犯罪偵查的垂直管理。為了提高應對跨區域嚴重刑事犯罪的能力，《1964年警察法》規定英格蘭和威爾士成立9個跨區域的重案隊（Region Crime Squads，RCS）。1986年，9個RCS分別增設一個“毒品犯罪偵查支隊”（RCS‘Drugs Wings’），以加強與海關的合作，共同打擊毒品犯罪。1992年，內政部成立國家刑事犯罪情報署（National Criminal Intelligence Service，NCIS，另譯“全國犯罪信息情報服務局”）。1993年，9個RCS合并重組為6個。1996年，國會通過《1996年警察法》，在6個RCS的基礎上，成立國家刑事犯罪重案署（National Crime Squad，NCS，另譯“全國犯罪調查局”），并確認了NCIS的法律地位。

NCS和NCIS都沿用《1964年警察法》確立的警察委員會、內政部、局長三方負責制，實行NCS（NCIS）委員會、內政部、NCS（NCIS）局長三方負責制。NCS委員會有17名委員、NCIS委員會有19名委員，其中，10名核心委員在NCS和NCIS兩個委員會同時任職。這10名核心委員中的3名由內政部任命，2名為獨立委員，3名由地方警察委員會任命，2名由警察局長協會（Association of Chief Po?lice Officers）任命。其他非核心委員則主要由地方警察委員會任命。這種獨特的結構設置，一方面體現了在地方自治傳統的影響下，中央政府與地方警察委員會、警察局長、社會力量的相互制衡；另一方面也實現了中央政府對NCS、NCIS的間接控制。如，《1996年警察法》雖然規定NCS、NCIS的經費由地方警察委員會承擔，但地方警察經費中的大部分也已由中央承擔。因此，實踐中，地方警察委員會對NCS、NCIS的經費使用主要是間接管理，并未直接控制。

根據《1996年警察法》，NCS負責預防、調查全國范圍內涉及兩個以上警察組織管轄區域的嚴重犯罪，也可以應地方警察局長的協助申請對當地開展嚴重犯罪的預防和調查，并與NCIS、其他執法部門開展執法合作。NCIS負責為提供犯罪情報而收集、存儲、分析有關信息；為NCS、各地警察組織提供犯罪情報；協助NCS、各地警察組織做好犯罪情報收集、分析工作。

《2001年刑事司法和警察法》（Criminal Justice and Police Act 2001）進一步強化了內政部對NCS、NCIS的管理。一是取消了NCS、NCIS經費由地方警察委員會承擔的規定，改由內政部每年直接劃撥經費，內政部可以就經費使用附執行條件。二是將NCS、NCIS委員會人數從17人、19人減少為11人，核心委員從10人減少為8人。其中，內政部任命的委員為3至4人，地方警察委員會、警察局長協會任命的委員各減至1人，另有1名必須為海關和消費稅局（Cus?tom and Excise Commission）局長任命的海關官員，1至2名獨立委員（必須是國家官員，且由內政部任命）。

《2005年嚴重有組織犯罪和警察法》（Serious OrganizedCrimeandPoliceAct2005），將 NCS、NCIS合并為嚴重有組織犯罪局（Serious Organized Crime Agent，SOCA），編制4000人（2007年）。SOCA徹底拋棄三方負責制，實行內政部和SOCA局長雙方負責制。內政部向SOCA提供財政支持，決定其戰略重點（strategic prioritise），為其制定執行規則（Codes of Practice），有權隨時要求SOCA就其職能和具體行動提交報告。SOCA局長則具體負責操作性事務。

五、英國警察管理體制對我國警察事權劃分的借鑒與啟示

在警察管理體制上，一個核心問題就是如何處理中央與地方的關系，規范機構設置，科學劃分中央和地方的事權。在劃分事權時，如何預防地方警察各自為政、隨意執法，是中央政府必須考慮的重要問題，也是能否形成“中央警察和地方警察‘1+1＞2’”效果的關鍵所在。

英國警察在劃分中央和地方事權的時候，基于豐富的實證研究、縝密的成文立法、牢固的法治意識，采取溫和的改革策略、漸進的改革方式、靈活的經濟手段，區分不同地區（首都倫敦與其他地區）、不同警務（跨區域的嚴重刑事犯罪偵查與其他警務），形成了條塊結合、事權明晰的管理體制。

我國同英國相比，各地經濟發展、人口密度和治安狀況等方面差異性更為明顯，科學而合理地劃分中央與地方警察事權的范圍界限，避免出現越位、錯位、缺位，對于完善國家治理結構，充分發揮中央與地方“兩個積極性”，更好地形成維護國家安全和社會穩定的合力很有必要。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權”，“根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量”。

當然，我國與英國的發展方式、發展階段并不相同，不可能照搬照抄英國的模式和做法。但是，“以人為鏡，可知得失，以史為鑒，可見興替”。英國警察管理體制的經驗做法，對我國全面深化公安改革至少有以下三點值得借鑒。

一是應當將維護國家安全、政治安全的警務工作劃分為中央事權。英國將首都倫敦警務劃分為中央事權，由內政部實行垂直管理，當然是因為倫敦作為英國的政治、經濟、文化中心，人口密度大，治安形勢復雜，政治地位特殊。我國地廣人多，“條塊結合、以塊為主”的警察管理體制勢必需要長期堅持。但是，諸如北京、上海、新疆、西藏等特殊地區的警務工作，也應適當加強中央事權的權重。此外，諸如國內安全保衛、出入境管理、反恐怖、對黨和國家領導人以及重要外賓的安全警衛等特殊領域的警務工作，更應明確劃分為中央事權，以便于建立高效便捷、“全國一盤棋”的指揮體系。

二是應當將維護地方社會穩定、公共安全、人民安居樂業、經濟社會發展的警務工作劃分為地方事權，但中央應當通過多種方式介入管理。英國將維護社會治安、安全防范、治安行政管理等警務工作劃分為地方事權，但其內政部通過介入人事任免、提供警務保障、加強業務指導、完善警務監督等多種方式，切實增強了對地方警察的約束力和引導力，對規范地方警察事權履行發揮了積極作用。我國人民警察在劃分中央和地方事權時，公安部也應當注意通過介入隊伍管理，強化中央凝聚力；通過提供業務指導和支持，強化地方認同感；通過提供財政支持和保障，強化地方依賴感。

三是將中央和地方都應承擔一定職責的警務工作劃分為中央和地方共同事權。英國將跨區域的嚴重刑事犯罪偵查劃分為中央事權，由國家嚴重有組織犯罪偵查局負責；對其他刑事犯罪偵查則劃分為地方事權，由各地警察局負責。但是，國家嚴重有組織犯罪偵查局可以應地方警察局長的協助申請，對當地開展嚴重犯罪的預防和調查，提供犯罪情報，開展執法合作。這種方式既發揮了中央在技術、信息、資源等方面的優勢，又發揮了地方在治安防控等方面的優勢。為了充分調動中央和地方“兩個積極性”，我國也應當將刑事犯罪偵查、警務技術手段建設等劃分為中央和地方共同事權。

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