淺析圖書館內控體系構建

康安娜

摘 要：當前，一些中小型圖書館內部控制制度不夠健全、內控水平不高，許多內控制度成為“一紙空文”而被“束之高閣”，內控體系沒有產生應用的監督控制作用。文章介于內控體系的定義，重新界定了圖書館內涵和特征，分析了當前圖書館內控體系中存在的問題，并在此基礎上提出完善措施和建議。

關鍵詞：圖書館管理 內控體系 構建 措施

中圖分類號：G251 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）03（c）-0230-02

內控體系的說法來源于企業經營管理理論，2008年以后，財政部門聯合五部委共同發布了《企業內部控制基本規范》以及相關配套指引，以此標志著以控制舞弊和風險防范為中心、以評價標準和控制標準為主題，方法科學、銜接有序、層次分明、結構合理、體系完備的企業內控體系基本建成。但是，我國還存在大量工會、各類專業協會、基金會、科研院所、學校、醫療機構、文化部門（包含圖書館）等非盈利組織，在其管理和運營過程中，或多或少存在社會效率和行政效率低下、會計信息失真、預算執行不力、財務收支混亂、資金使用效益較低、浪費嚴重和資產流失等問題，嚴重的甚至導致了違法違紀違規行為和一些嚴重信任危。

在實際工作中，內控體系的管理學思想和方法同樣也在圖書館得以借鑒和運用。為提高管理科學化、精細化，我所在的館也先后開展了類似內控體系建設的探索和實踐，取得較為明顯成績，但同時也存在風險意識薄弱、風險應對能力較差；內控環境不優、內控意識不強、內控組織結構不健全、權責分配不明確；內控信息化建設滯后、實物資產管理不到位、監督乏力等諸多問題。因此，不斷完善圖書館內控體系建設具有十分重要的理論探討價值和現實實踐意義。

1 從內控體系看圖書館的內涵和特征分析

1.1 圖書館的內涵界定

圖書館是文獻信息資源的集散地、是傳播文獻信息資源的樞紐，也是人類文明成果的集散地，肩負著重要的教育職能作用。圖書館向社會所有成員敞開大門，教育他們如何才能獲取文獻資源的過程和方法，掌握進行終身學習所必須的技能。由于經濟文化歷史發展條件和程度的原因，對于圖書館的界定存在較大區別。在地方，圖書館是一個文化服務機構，在學院，定位就是一個教學輔助部門。但是無論哪個定位，都有一個共同點，這些個圖書館是經批準設立的，其人員編制和經費來源以及機構設置都由財政供給和政府決定，屬于依賴于國家的準政府組織，是一個典型的非盈利的公益性組織，有著明顯的文化功能和特有的管理功能，這個管理有外顯的也有內在的。

1.2 圖書館特征

我們可以看到，營利性組織資源主要來源于投資者投資及投資增值，其主要目標是通過向市場提供競爭性產品或服務從而獲取利潤。與營利性組織相比，圖書館就有自身獨特特征，主要體現在以下四個方面。

第一，組織目標非增值性。營利性組織出現和存在的主要目標是不斷獲取更多利潤，盡可能多籌集資源，實現資本增值。因此，營利性組織通常可以使用利潤率、市場占有率、資本增值率等指標來衡量其發展程度。但是，圖書館產生和存在的主要目標是要在其財政經費允許的范圍內，向社會和公眾盡可能多的提供無償的服務或產品。因此，圖書館并不是為了要實現資本的增值目標，其財務管理的重點是各類資源獲取和使用過程的公開透明、科學合理，而不是利潤率、資本增值率、凈利潤等指標。

第二，資源來源途徑多樣性。在我國，營利性組織資源主要來自于投資者的投資以及投資增值，而圖書館資源來源渠道相對多樣。主要有政府財政撥款、社會捐贈、館際交流等，而且這種多樣化趨勢將更加明顯。

第三，組織運行方式壟斷性。營利性組織在為市場提供產品或服務過程中，如果滿足不了市場需求的話，很有可能就會被市場所淘汰，而且在企業和顧客之間，企業向顧客提供產品或服務，顧客相應就要向企業提供相應財務資源，兩者之間存在一種交換關系。但是，圖書館為社會或大眾提供產品和服務具有一定壟斷性，并不需要社會或大眾支付或者支付很少一部分費用。因此，社會或大眾難以通過“貨幣選票”這種形式來表達其對圖書館提供的產品或服務的滿意程度。

第四，誠信責任要求更高。在市場經濟中，人們的價值觀念和道德理念都受到很大沖擊，必須要通過非盈利、公益性的來彌補市場經濟失靈現象，以此來維持社會的公平、正義和穩定發展。在我國，圖書館同樣擔負著和諧社會建設重任，肩負著社會誠信精神和價值傳承主要責任。如果圖書館出現失信現象，不僅會影響到該組織的健康發展，而且還會影響到社會公眾對于誠信問題的懷疑，如：“郭美美”事件以后，各地紅十字會社會捐贈出現大幅減少問題，就是因為公眾對于紅十字會乃至社會捐贈的不信任。在圖書館，則會表現詬病以圖書館用戶為中心的價值體現及存在意義。

2 圖書館內控體系存在的問題

2.1 內控目標不明確

建立和完善圖書館內控體系的前提和關鍵是要明確控制目標，這直接決定了其內控體系建設內容。因此，圖書館內控體系建設是為其控制目標而服務的。圖書館只有事先明確其內控體系建設目標，才能有的放矢開展內控體系建設工作。但是，由于圖書館內控體系建設相關法律法規不完善，組織內部管理人員內控體系建設方面知識和經驗的缺乏，造成其內控體系建設目標不明確問題，進而影響到風險評估體系的建立。

2.2 監督測評體系不完善

圖書館內控體系建立和完善的關鍵是要有一整套完善的監督測評體系，以此保障內控體系的順利實施。通過監督測評體系，可以及時評估圖書館內控體系設計是否完善和運行效果是否理想，而且在必要的時候可以采取相應應對措施和策略。但是，由于圖書館在內控體系建設中，缺乏監督評價的具體標準，難以對其運行效果進行量化衡量，很難對其內控體系的改進和完善提出有針對性的建議。

2.3 信息渠道不暢

對于圖書館而言，其信息交流溝通渠道是內控體系建立的重要環節。圖書館只有不斷加強其組織內部信息交流溝通渠道建設，才能夠使其信息提供和交流更為便捷和高效，才能夠滿足其內控風險評估和控制的信息需求。但是，由于我國大部分圖書館仍然采用傳統的金字塔式組織結構，在信息渠道建設方面，基本上還是采取傳統的下級對上級報告、上級給下級指示的原始信息溝通模式，信息傳遞時間較長、傳遞過程失真等都較為明顯，從而使信息交流溝通難以滿足風險評估和監督控制過程信息需求，信息溝通很難成為圖書館內控體系的有機組成部分。

2.4 控制效果不明顯

對于我國傳統的圖書館而言，授權批準和集體決策是其內控體系中的主要控制方式。而且為了提高內控體系運行效率和運行效果，一些圖書館還專門為此制定了集體決策和分級授權的標準和要求，要求授權本質必須要采取分級授權管理方式，并且要按照不同級別給與不同的批準權利。但是，這樣就容易造成一些圖書館在此標準和要求之下，通過分解具體事項的方法，有意繞過控制程序或者降低批準級別，從而使組織內控體系作用難以有效發揮，甚至可能使內控體系成為“空中樓閣”，使內控相關要求成為“一紙空文”。

3 圖書館內控體系構建建議

圖書館內控體系建設是一個復雜的系統性工程，也是一個動態工程，必然是要經歷從簡單到復雜、從單元素到多元素不斷豐富的一個過程，而這些都將不斷推動組織內控體系的完善。在對我國圖書館內控體系建設過程中，主要可以從以下幾個方面加以入手。

3.1 不斷推動圖書館內控標準的規范建設

為了提高企業的風險防范能力和經營管理水平，加強和企業內控體系建設，財政部等五部委指定的《企業內部控制基本規范》以及相關配套指引，對于我國圖書館內控體系建設標準制定具有重要借鑒意義，我國圖書館也應該按照這個標準和要求，循序漸進制定出相應的圖書館內部控制基本規范，并且發布相應的配套指引。對于圖書館內控體系規范層次而言，不同學者基本上都認為要有基本的規范標準和相應配套指引構成的。而且圖書館內控體系規范標準和企業內控體系規范標準應該是一致的，更應該注重具體指引標準。從圖書館內控體系規范內容對象而言，可以講圖書館業務活動分為兩種類型：第一種類型是業務層面的業務活動，主要包括財務報告、圖書采購活動、資產管理、資金活動和預算活動等；第二種類型是組織層面的業務活動，主要包括信息系統、風險評估系統、內部審計、社會責任、組織文化和人力資源管理等方面的內容。這兩方面都應該成為圖書館內控體系標準規范建設的重要內容，必須要全部納入到內控體系建設之中。

3.2 強化內審機構地位和作用

在企業中，內審機構受到重視并發揮著較大監督作用。由于會計和審計之間存在著的千絲萬縷聯系，圖書館傳統內部審計主要是在財務領域進行差錯防弊，但是隨著圖書館框架的完善和組織模式的創新，內部審計不僅要發揮其監督作用，更是在工作人員績效考核方面發揮其服務功能，而且在很長一段時期內，內部審計的服務功能將在財務會計這個平臺和基礎之上產生更大作用。圖書館內審職能的轉變，首先要求必須要在內部控制上狠下功夫，因為內部審計不僅是內控的重要環節，同時也是內控試試效果最直接的監督者和評價者。國外許多圖書館以及企業中，內審都在內部控制中發揮著承上啟下、穿針引線的重要作用。因此，對于我國圖書館而言，必須要不斷提高內審機構地位，不斷強化內審作用。

3.3 強化組織法人、負責人在內控體系中的責任

財政部等五部委在《企業內部控制基本規范》明確，企業董事會負責內控體系的建立健全和有效實施責任。對于圖書館而言，同樣必須要明確組織負責人在內控體系建設中的責任。第一，要通過有關法律法規，明確圖書館中主要負責人在內控體系建設中的地位、作用和責任。第二，要在圖書館管理相關規定中，將內控體系建設情況作為主要負責人述職述廉工作報告的重要內容。第三，要緊密結合當前我國反腐倡廉工作廣泛開展，圖書館主要負責人要全面深入研究內控體系建設機制和制度問題，建立起一個全面的風險防控和風險評估、風險監督、風險應對機制，進一步明確內控責任和完善責任追究制。

3.4 引入外部監督

可以借鑒企業聘請會計師事務所對企業財務報告內控有效性審計的經驗做法，圖書館也可以借鑒上市公司相關制度安排，在每個年度末對組織內控有效性加以監督評價，并及時出具相應的內控評價報告。明確有關部門或機構部門在對圖書館內控有效性監督評價責任，以此將圖書館內控有效性納入到常規的績效考核的監督范圍內。

3.5 建立內控監督評價體系

監督評價是圖書館內控的重要環節，對于圖書館的內部控制效果的監測和控制，不斷改進和提高內控質量都具有重要作用。建立完善圖書館內控監督測評體系總體是要按照目標管理要求和原則，把圖書館在一定時期內的整體內控目標分解成不同的子目標，并將這些子目標落實到不同的責任部門、責任單位和責任人。

參考文獻

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