財政支出績效評價工作的實踐及完善建議

郭路平

摘 要：隨著我國經濟的飛速發展，財政收入大大增加，自然財政支出也在逐年增加。研究表明，我國的財政管理已進入以支出管理為重點的新階段，如何科學地管理財政支出是我國面臨的一大挑戰。公共財政支出績效評價管理辦法是提高我國公共財政管理水平的重要舉措，也是財政管理工作的一大創新，對我國的財政管理具有極大的意義。

關鍵詞：績效評價；協調機制；財政支出；績效考核

中圖分類號：F812.45 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.09.041

《預算法》中明確提出，各級政府、各部門、各單位應對預算支出情況開展績效評價，各部門、各單位編制部門預算要執行績效目標管理等預算編制規定。目前，我國公共財政管理體制框架已逐步完善，全面開展財政支出績效評價工作對落實財政管理科學化、規范化和精細化的要求，對落實財政目前在保增長、保民生和保穩定中的各項政策具有極其重要的理論和現實意義。

1 績效評價工作取得的主要成效

近年來，晉城市財政部門以科學發展觀為指導，緊緊圍繞財政中心工作，積極探索、開展了財政支出績效評價工作。主要分為以下4方面：①機構隊伍的基本建立。2012年，市財政局率先在全省財政系統成立了績效評價科，各縣（市、區）也相應落實了開展績效評價的機構和人員，開展了各種類型的培訓學習活動，建立了績效評價專家庫、績效評價第三方獨立評價機構庫，機構人員隊伍不斷壯大，素質水平不斷提高，為推動績效評價工作的有效開展奠定了重要基礎。②制度框架的初步形成。2012年以來，結合上級文件精神出臺了《晉城市財政支出績效評價管理辦法》，對績效評價的對象、內容和目標等方面制定了全面、系統的規定；以市人民政府辦公廳名義出臺了《關于全面推進我市預算績效管理的意見》；在項目績效評價實施過程中，相繼出臺了“項目支出績效目標、專家庫、監督指導庫和結果運用”等管理辦法，以及評價工作流程、績效監控和工作考核等一系列的配套制度，并建立了內部協調機制，為規范化推進績效評價工作打下了堅實的基礎，形成了標準化的制度體系框架。③注重指標體系的設置和培訓。聘請相關專家，根據各項目的特點和工作實際，制定了不同類型的考核指標和評價標準，盡量做到了科學、有效和操作性強；從中介機構庫中選取了會計事務所，對財政部門和事務所參與評價的人員進行了較為系統的業務培訓，使他們更快地掌握了績效評價工作的操作方法和規程，在很大程度上提高了各部門、各單位對績效評價工作的重要性認識，提高了參與人員的操作水平。④評價實施的穩步開展。選擇了一些重點部門和機構，了解它們的社會關注度和影響力，特別是對事關民生方面的24個支出項目進行試點，2014年，又擴展到了對部門整體預算的績效評價；通過項目單位自評、財政委托中介機構評價、抽取專家和社會公眾人員公開評審；中介機構經過核查會計資料、相關文件、基礎資料和到項目實施現場勘察等方式，對照項目評價指標和標準逐項考評，并深入分析、聽取專家等評審意見后，形成相應的績效評價報告。

績效評價工作的有效開展在政府部門績效理念的樹立、責任意識的提高、資金使用的規范和預算安排的科學、透明等方面都起到了積極作用，可歸結為以下5方面：①初步樹立了績效理念?！爸胤峙?、輕管理，重使用、輕效益”現象有所改變。②增強了各部門使用財政資金的責任意識，通過績效評價辦法，

有關單位更清楚地了解了我國財政支出所要取得的社會和經濟效益，以及自己的責任觀念，其職能和目標得到了進一步明確；“用財要問效、無效要問責”，進一步強化了部門和單位的自我約束意識和責任意識。③資金的使用和管理進一步規范。一方面，優化了財政支出結構，整合了財政資源，使有限的資源配置到了效益最佳的部門，并發揮了最大利益；另一方面，可監督單位合理、高效地使用財政資金，降低資金支出的隨意性和盲目性。④預算安排的科學性進一步提高，績效評價結果客觀反映了財政資金的使用情況，為政府出臺財政支持政策提供了重要的政策依據，提高了財政決策的科學性。⑤提高了預算透明度，強化了部門活動的社會監督，促進了高效、透明和責任政府的建設。

2 績效評價工作中的主要問題

開展財政支出績效評價是一項全新的工作，正處于逐步完善和提高的階段，雖取得了一定的成效，但仍存在一些問題需要解決，主要有以下5類問題：①多數單位和管理人員對該工作的認識不充分，對績效評價工作不了解、認識不足，認為績效評價沒有實際效果，存在拖延、應付的心理和行為。②工作機制不順暢，保障不充分。內部承擔績效評價工作的機構多樣化，上、下級部門沒有統一的組織，且人員不足，特別是復合型人員缺乏，影響了財政部門進行相關工作上的交流、指導、協調和督辦，很大程度上不利于績效評價工作的全面推進和深入開展。③體系不完善?？冃繕松陥?、審核沒有建立相應的工作機制，執行中的監控沒有實質性的措施，支出績效評價局限于對項目支出的績效評價。④評價指標不易設置。從實際評價情況看，設置和選擇評價指標直接影響了結果的準確性，但由于財政支出涉及多層面、跨行業，且支出性質不同，績效評價指標體系的科學化、精細化設置難度很大，同時，指標本身也在不斷變化，需要同步完善。⑤評價結果應用效果不明顯。從項目資金上看，因預算的編制階段項目沒有分配對象、項目單位和具體的支出內容不明確，使預算執行中的調整空間和隨意性較大，不利于預算執行監管；從基本支出和專項業務費用上看，雖然很多制度和辦法都明確規定了評價結果必須作為編制和安排部門預算的重要依據，但因要做到保運轉、保工作，加之確保評價結果質量的可信度，以及績效預算硬性規定等很多方面的原因，在一定程度上影響了績效評價結果的有效性，評價結果還不能與財政管理相結合，在一定程度上影響了績效評價工作的全面開展。

3 財政支出績效評價工作的發展建議

3.1 構建全過程預算績效管理機制

應充分認識財政支出績效評價工作的重要性，其是深化行政管理體制改革、促進公共財政體制改革和推動部門改革的重要內容。各部門單位要將績效管理全面納入部門財務工作中，將財政支出績效與事業發展相結合；建立在目標、執行、完成、結果反饋、建檔存檔等一系列的全過程預算績效管理機制，實現預算績效管理與編制、執行、監督的有機結合。

3.2 完善績效評價的體系機制

完善績效評價的體系機制時，可從以下3方面入手：①創新績效評價機制。建立績效目標、監控、評價、結果應用的全過程跟蹤問效機制，建立健全社會機制、數據庫、專家團隊和檔案管理等制度辦法，完善預算單位的資產配置、支出標準等體系建設，制訂系統、規范的工作流程和操作細則，建立分級、分層、分類、適用、便于操作、實施的細則和業務規范。②構建完善的評價方式方法體系。根據各類項目資金的功能作用、績效目標和具體要求，確定自我評價與外部評價相結合、定量與定性評價相結合等多種評價方式，確定科學、合理的成本效益分析法、因素分析法、比較法和最低成本法等一種或多種評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行事實客觀評價。③不斷完善績效評價指標體系。加快對績效目標的研究設計和修訂補充，建立符合各目標的內容，涵蓋各類、各項支出細分化的績效評價指標數據庫；構建體現計劃、行業、專業和歷史等各方面特點的各類評價標準，體現相關性、重要性、系統性和經濟性原則的績效評價指標體系。

3.3 規范評價，提高工作質量

要加強績效評價培訓和交流。有關單位需組織專門人員對主管部門、中介機構和評價專家進行全面、系統的培訓，以座談交流方式或論壇形式對工作中存在的問題進行專題研究，不斷提高從業人員的業務素質和操作技能；加強評價質量檢查，建立績效自評和社會中介機構等評價報告抽查審核機制，定期實施報告質量的評審、考核和通報，報告質量與業務委托相結合；建設完善的績效信息系統，建立預算績效管理信息數據的交換平臺，強化數據整合，增強數據的對比分析能力，實現信息資源的共享；加強績效評價監督檢查和預算編制監督，重點檢查目標的科學性和合理性；加強執行力度的監督，重點檢查目標的實現程度，使評價工作客觀、公正和有效，并及時報告情況和結果公布。

3.4 增試點擴范圍，加大管理深度

在增試點擴范圍，加大管理深度時，可從以下5方面入手：①擴大績效評價試點。各部門開展績效評價的資金總量要大大低于本部門公共財政支出的比例，各地開展的比例要逐年降低。②全面實施項目單位自評。各單位要按資金性質、績效目標和評價指標，扎扎實實地推進自評工作，財政部門要做好抽查，杜絕走過場行為。③推進各主管部門的績效評價。指導各級主管部門對專項資金、對所屬單位進行績效評價工作，充分發揮主管單位部門的橋梁作用，提高部門的整體管理水平。④擴大績效目標管理范圍。對預算申報項目進行全面績效目標申報。⑤探索事前評價工作。對預算編制單位申報項目進行事前評價，進一步提高預算編制的科學性。

3.5 發揮績效評價工作實效

在發揮績效評價工作實效時，可從以下3方面入手：①建立報告反饋、整改機制。各部門、各單位要將評價中發現的問題和相關建議及時反饋給被評價單位，并督促落實整改，同時，要將支出績效評價結果向同級政府報送，為其決策提供依據；將評價結果與預算有機結合，優先安排預算結果好的，結果不好的不予安排或必須經過調整預算后再安排。②信息公開機制。項目的實施情況和評價的結果要在一定范圍內予以公開化、透明化，并接受社會公眾的監督。③建立約束和獎懲機制?？冃гu價要與單位預算緊密結合。同時，要逐步將績效管理工作考核結果納入年度工作目標考核范疇，使績效評價工作進一步發揮實效。

〔編輯：張思楠〕