新型城鎮化背景下義務教育學校布局建設政策取向

杜柯偉

一、引言

當前，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，也處于城鎮化深入發展的關鍵時期。黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議、中央農村工作會議等重要會議，都將城鎮化擺在了重要位置，提出了推進新型城鎮化工作的指導意見，特別是2014年陸續出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以中共中央國務院名義印發）、《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》、《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》等文件對推進新型城鎮化工作作出了總體部署和統籌安排。

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，很重要的方面就是讓農業轉移人口真正融入城市社會，讓他們能夠享受到義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務。在城鎮化進程中，人的流動具有隨機性，而學校必須事先規劃和建設，為妥善應對流動人口的就學壓力，最關鍵的是要做好學校的布局調整和改善薄弱學校的基本辦學條件，整體提高學校對預期人口變化的承載能力。因此，我們必須深刻領會中央對城鎮化的新部署和新要求，準確研判城鎮化發展的新趨勢、新特點，進一步明確義務教育改革發展的新任務、新舉措，妥善應對可能面臨的新問題、新挑戰。

二、深刻理解城鎮化發展

和戶籍制度改革的大背景

1.新型城鎮化的目標任務

城鎮化是現代化的必由之路，是保持經濟持續健康發展的強大引擎，是加快產業結構轉型升級的重要抓手，是解決農業農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是促進社會全面進步的必然要求。黨的十八大報告強調，“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。

2013年底我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平，還有較大的發展空間。目前東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%，而中部、西部地區分別只有48.5%、44.8%，中西部地區城鎮化發展空間更大。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，到2020年的目標是：常住人口城鎮化率達到60%左右（約8.5億人），戶籍人口城鎮化率達到45%左右（約6億人），戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

中央城鎮化工作會議明確提出了推進“三個1億人”城鎮化的戰略安排，2014年《政府工作報告》也對此進行了部署。推進“三個1億人”城鎮化，是指促進約1億農業轉移人口落戶城鎮、改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村、引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。由此看來，農村勞動力在城鄉間流動就業是長期現象，而且規模很大，基礎教育的改革發展必須重點研究、妥善應對。

2.戶籍制度改革的主要內容

城鄉二元結構的戶籍制度給城鎮化發展帶來了很大的障礙。為了適應城鎮化發展要求，2014年7月出臺的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確了戶籍制度改革的主要內容，包括調整戶口遷移政策、建立城鄉統一的戶口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度等。

2014年12月4日，國務院法制辦已將《居住證管理辦法》公開征求社會意見。征求意見稿規定，“公民離開常住戶口所在地，到其他設區的市級以上城市居住半年以上，符合有穩定就業、穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照本辦法的規定申領居住證”。有了居住證，就可以在當地接受義務教育，所以隨著戶籍制度改革的推進，城鎮義務教育可能會面臨更大的壓力。

3.城鎮化和戶籍制度改革對義務教育學校布局提出新要求

我國已經在2011年全面普及了9年義務教育，但現在義務教育還面臨兩大問題，即不均衡性和流動性。這兩個問題疊加在一起，給我們帶來很大挑戰。不均衡性是義務教育本身的問題，與經濟社會發展不均衡密切相關，表現為區域不均衡、城鄉不均衡和校際不均衡，既體現在質上，也體現在量上。流動性即在城鎮化進程中，學生從農村向城市流動，從小城市向大城市流動，從西部向東部流動，與義務教育本身的不均衡性也有一定的關系。

新型城鎮化的推進和戶籍制度的改革，對基礎教育特別是義務教育將產生以下幾個方面的影響：一是城市學校的教育資源將變得更加緊張；二是農村學校的布局調整難度更大；三是客觀上可能加劇義務教育發展的不均衡。

城鎮化和戶籍制度改革的大背景給義務教育學校布局提出了新要求，我們必須深刻認識這樣的背景，提前謀劃，統籌城鄉，積極應對，有序推進，穩妥解決可能出現的各種問題。

三、明確城鎮化背景下

義務教育學校布局和建設的基本價值取向

對教育人口的城鎮化現狀進行分析，對確定下一步義務教育學校的布局建設政策取向具有十分重要的意義。通過對教育事業統計數據的簡單分析發現，我國義務教育人口城鎮化率（在城鎮義務教育學校上學的學生和任教的教師與全國義務教育師生人數之比）已遠遠高于常住人口城鎮化率，近年來義務教育人口城鎮化率的增長速度也遠遠超過常住人口城鎮化率的增長速度。基于義務教育的性質和法定要求以及當前義務教育人口城鎮化的實際，義務教育學校布局建設和發展必須堅持把公平作為基本價值取向，把均衡發展作為戰略性任務，今后一個時期還是要把農村作為基礎和重點，優化農村學校布局，加快縮小城鄉差距，提高農村學校辦學水平，同時要合理布局城鎮學校，滿足已進入城鎮學生的就學需要，盡快解決大校額、大班額問題。

1.必須深入推進義務教育均衡發展

均衡發展是義務教育的本質所決定的，是義務教育發展的重中之重和戰略性任務。《義務教育法》要求“合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展”。黨的十八大強調要“均衡發展九年義務教育”。2012年出臺的《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》（國發〔2012〕48號）明確了推進義務教育均衡發展的基本目標。均衡發展的內容體現在基本辦學條件、校長師資、管理水平、生源、教育質量等五個方面。均衡不是絕對的，而是相對的、動態的，要在發展中實現均衡，在均衡中獲得發展，關鍵是要形成良好的教育生態，讓好學校有方向，讓一般學校有目標，讓薄弱學校有機會，實現百花齊放。均衡發展的措施包括推進學校標準化建設、實行校長教師輪崗交流、優質教育資源共享、學校管理標準化、實行優質高中招生指標合理分配到初中、推進教育信息化等。國家教育督導委員會從2013年開始對縣域義務教育均衡發展進行督導評估認定，截至2015年1月，共有757個縣（市、區）通過了國家認定。城鎮化背景下的義務教育發展首先必須堅持均衡的原則。

2.必須進一步辦好農村教育

（1）辦好農村教育意義重大

中國有13億多人口，目前近半數生活在農村。辦好農村義務教育有特殊意義。一是促進教育公平的需要。農村教育是農村的希望，讓自己的孩子接受良好的教育是每一個父母的愿望。二是農村文化傳承的需要。我國歷來就有“耕讀傳家”的傳統，中華文明起源于農耕社會，中華文化的根脈在農村，教育是傳承文化的主要途徑。三是保障國家糧食安全的需要。無論城鎮化怎么發展，中國18億畝耕地的紅線必須堅守，要有農村，要有土地，要有無污染的水源，更要有種田的人。四是城鎮化健康有序發展的需要。只有辦好農村教育，進一步縮小城鄉教育差距，才能減少學生的無序流動，減少當前城鎮教育發展的壓力。黨的十八大提出“推動城鄉發展一體化”，指出“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農問題的根本途徑”，要求“加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮”，“堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村”，極具針對性。2015年的中央一號文件再次對辦好農村教育提出了明確要求。

（2）穩妥慎重調整農村學校布局

近年來，隨著農村學齡人口的下降，各地普遍開展了撤點并校工作，整合了農村教育資源，改善了辦學條件，優化了教師配置，提高了辦學效益和辦學質量。但是，在布局調整工作中，一些地方存在過急過快的情況，導致出現了一些不容忽視的突出問題，如學生上學路程普遍變遠、學生上學交通安全隱患增多、寄宿制學校辦學條件保障不到位、并入學校大班額問題突出、部分群眾經濟負擔加重等。為解決這些問題，2012年國務院辦公廳印發了《關于規范農村義務教育學校布局調整的通知》，明確提出農村學校撤并必須堅持以下幾個原則。

一是不能產生大班額、大校額，學校撤并應先建后撤，保證平穩過渡。要通過新建、擴建、改建學校和合理分流學生等措施，使學校班額符合國家標準。

二是解決好學生上下學交通問題，保證學生交通安全。要按照國務院《校車安全管理條例》“保障就近入學、建設寄宿制學校、發展公共交通、提供校車服務依次優先”的原則解決學生上下學交通問題，保障學生不因交通問題而輟學，不出現交通安全問題，這是兩條底線。

三是征求當地人民群眾意見建議。通過舉行聽證會等多種有效途徑，廣泛聽取學生家長、學校師生、村民自治組織和鄉鎮人民政府的意見，保障群眾充分參與并監督決策過程。

四是履行必要程序。要規范農村義務教育學校撤并程序，確因生源減少需要撤并學校的，必須嚴格履行撤并方案的制定、論證、公示、報批等程序。

五是辦好必要的村小和教學點。對保留和恢復的村小學和教學點，要采取多種措施改善辦學條件，著力提高教學質量。

（3）全面改善農村薄弱學校基本辦學條件

近些年來，國家實施了一系列教育重大工程項目，改善了農村義務教育學校辦學條件。但是，農村、邊遠、貧困和民族地區特別是集中連片特困地區經濟社會發展相對滯后，仍然是我國義務教育事業發展的薄弱環節。為了保基本、兜底線，經國務院同意，教育部、國家發展改革委、財政部聯合印發了《關于全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件的意見》，提出了全面改薄的任務目標。

改薄工作2014年全面啟動。一是部署推進。2014年3月14日，國家教育體制改革領導小組召開了“全面改薄”電視電話會議，部署全面改薄工作，劉延東副總理出席并作重要講話。2014年6月9日，教育部、國家發改委、財政部三部委召開“全面改薄”推進工作視頻會，劉利民副部長出席并講話。二是制定實施方案。2014年4月23日，教育部辦公廳會同國家發改委辦公廳、財政部辦公廳制定印發《關于制定全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件實施方案的通知》，各地制定了實施方案，基本明確了地方政府全面改薄的目標任務和財政投入責任，初步形成了2014-2018年全面改薄的時間表和路線圖。三是明確底線要求。2014年7月18日，三部委辦公廳印發了《全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件底線要求》，共計20項，要求作為優先保障的項目、必須完成的建設內容予以優先落實。四是加大中央資金投入。2014年，中央共投入“全面改薄”資金492.4億元。五是開展督導。下一步，要指導各地盡快完成全面改薄的項目規劃，研究出臺項目管理辦法和資金管理辦法，保證全面改薄的順利實施。

（4）辦好農村教育的關鍵是教師

教師是教育的第一資源，決定了辦學水平的高低。農村學校與城鎮學校的差距有硬件方面的，但更重要的是師資，特別是近些年隨著國家一系列重大工程的實施，很多農村學校的面貌已經發生了根本性的變化，甚至比城鎮學校還好，但由于教師問題，還是無法阻擋農村學生進城的腳步。義務教育教師是重要的人力資源，其配置受兩種力量的影響，一是人力資源市場，二是政府的政策。“人往高處走。”在城鄉差距明顯的情況下，人力資源市場的規律決定了教師必然從農村流向城鎮。為了抵消這種力量，就必須加大政策引導的力度。多年來，盡管我們針對農村教師出臺了一系列支持政策，但效果不明顯，主要原因就是政策的力度不夠或落實不到位，不足以克服市場的力量。實施上，一些地方已經有了很多好的經驗和做法。如貴州省麻江縣取消了對農村學校高級教師比例的限制，教師只要能評上高級職稱，就可以按高級聘用。這一舉措不僅穩住了農村教師，而且也使很多評上了高級職稱而又無法被城鎮學校聘用的城鎮教師來到農村學校。浙江省嘉善縣推進校長教師輪崗交流，配套政策設計到位，教師主動要求交流，每年申請交流的教師占教師總數的35%，遠遠超過18%的交流計劃。我們要很好地研究推廣各地這些好的經驗做法，加大政策引導和執行力度，從根本上解決農村教育的關鍵問題。

3.必須完善與城鎮化發展相適應的義務教育學校布局建設機制

（1）學校布局和建設要適應城鎮化發展是法定要求

新型城鎮化要著力推進基本公共服務均等化。推進新型城鎮化的關鍵是解決好人的問題，主要任務是逐步推進農業轉移人口市民化，努力實現城鄉居民公共服務的無差別化顯得十分重要。到2020年，我們要解決1億農民工及其家屬在城鎮落戶和相關基本公共服務，還要逐步解決余下農業轉移人口的基本公共服務，讓他們有歸屬感，真正融入城市穩定生活。我們應該看到，在人口大流動大遷徙的背景下，教育資源的布局調整和均衡配置顯得更加重要。要在均衡發展中調整學校布局，通過布局調整實現新的均衡。但我們也看到，在城鎮化進程中，一些地方在城區盲目發展房地產業，吸引外地人口和農村人口來買房居住，一些原來都是平房的小區變成了十幾層的樓房，人口增加了數倍，但沒有配套建設學校。原來的學校不堪重負，大班額問題嚴重，安全隱患突出。

義務教育學校是最重要的基本公共服務設施，是城鄉規劃的主要內容，有關法律法規和標準明確了相關規定和要求。《義務教育法》第十五條規定，“新建居民區需要設置學校的，應當與居民區的建設同步進行”。2012年，《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》明確“將常住人口納入區域教育發展規劃，推行按照進城務工人員隨遷子女在校人數撥付教育經費”。《城鄉規劃法》明確要求城市總體規劃、鎮總體規劃應該統籌協調、合理配置城鄉公共服務設施，科學規劃教育科研等各類用地布局。《城市規劃編制辦法》、《城市、鎮控制性詳細規劃編制辦法》要求城鄉規劃部門在編制城市控制性詳細規劃時，應根據居住區人口規模和相關標準，安排中小學規模和相關規定，安排中小學校的用地布局。《中小學校設計規范》、《城市普通中小學建設標準》明確了完全小學、完全中學的服務半徑、學校規模、班額人數、教師使用面積等指標、標準。這些都應該成為城鎮學校規劃布局的重要參考依據。

在推進新型城鎮化中，必須重點落實新建小區配套學校建設要求。要通過新建或改擴建學校來提高城鎮教育的承載能力，健全規劃、交地、經費、建設四項保障機制，推動住宅小區配套學校的同步建設，對配套學校不能同步建設的房地產項目，采取必要的制約措施。我們很高興地看到，不少城市都出臺了公共服務設施配套標準，杭州、青島等地還專門出臺了住宅小區配套中小學（幼兒園）建設的指導性文件。在小區配套學校建設中，教育部門可以發揮非常重要的作用，要主動作為。

（2）標本兼治，妥善解決城鎮學校大班額問題

大班額問題是城鎮化發展過程中出現的問題，也是教育資源配置不均衡的必然反映。大班額問題在很多地方已經出現，以前主要是東部發達地區，現在已蔓延到西部地區。雖然東部發達地區大班額問題也沒有完全解決，但造成大班額問題的原因已不同于西部。目前東部發達地區的大班額問題主要是因為外省、外地學生的流入，而西部地區的大班額問題主要是因為本地農村學生到城里讀書。國家衛生計生委流動人口司發布的《中國流動人口發展報告2014》顯示，東部地區跨省流入人口所占比例為90.5%，西部地區為7.1%，中部地區只有2.4%。東部地區在解決大班額問題上有很多很好的經驗做法，中西部地區有后發優勢，可以學習借鑒。各地的經驗歸納起來就是八個字：均衡發展，標本兼治。

均衡發展就是從基本辦學條件、校長教師、生源、管理、質量五個維度同時推進，而不是只在一兩個維度上推進。標本兼治就是把學校建設和政策引導結合起來。解決大班額問題，有兩個辦法。一是直接解決，就是不斷地新建學校。這是治本之策，但投入大，時間長，而且可能建的越好，來的越多。事實上，我們不可能把所有的孩子都安排到城里上學，而且也不能。所以，僅靠建學校的辦法是無法解決的。二是“圍魏救趙”，就是通過政策引導，讓學生的流動漸進、有序、可控。如優質高中招生指標分配政策，就是一個非常行之有效的辦法。這雖然是個治標的辦法，但可以為治本贏得時間。

優質高中招生指標分配政策各地都在實施，但由于認識不同，比例差別很大，有的地方已達70-80%以上，效果非常明顯，而有的地方比例不高，或者辦法不完善，效果不明顯，主要是擔心高中招生的質量。實際上，這樣的政策只要實行三年，就基本能實現初中生源的均衡。近年來，山西省晉中市大力均衡發展義務教育，推進教師交流，實行優質高中招生指標100%分配到初中，使大批學生回到家門口的學校就讀，城市的大班額問題得到明顯緩解。如處在太行山深處的榆社河峪中學2011年“回流”在縣城和外地借讀的學生229名，“回流”率達98%。通過這樣的辦法，不僅能讓學生留在農村學校或薄弱學校，而且還能讓已經到城里讀書的初中學生回流，既讓農村學校、薄弱學校煥發了生機，也解決了城鎮學校的大班額問題。

（3）提高學生流動管理服務水平

城鎮化背景下，學生的流動日益增多，如何為流動學生提供更便捷的管理服務，準確掌握流動的情況和趨勢，及時完善政策加以引導，也是擺在我們面前的一個重大課題。為此，2013年8月教育部出臺了《中小學生學籍管理辦法》，實行“一人一籍，籍隨人走”，要求接收學校發起轉學申請，方便隨遷子女辦理學籍轉接。目前29個省已出臺實施辦法。同時，我們創新治理手段，2014年初基本建成全國中小學生學籍信息管理系統，可全面、及時掌握隨遷學生的準確情況，為確保隨遷子女入學、加強教育經費監管、開展學生資助提供支撐，目前已取得明顯的管理效益、經濟效益和社會效益。我們要用好這個系統，不斷提高管理服務水平和治理能力。

新型城鎮化是國家戰略，戶籍制度改革已經全面啟動。對義務教育而言，這樣的新形勢既是挑戰，也是機遇。我們要主動適應新形勢、新要求，及時出臺具有正確價值取向的新政策、新舉措，切實解決新問題、新矛盾，全面深化義務教育綜合改革，全面推進依法治教，努力開創義務教育服務國家經濟社會發展的新局面。

（責任編輯 王永麗）