大學章程與依法治校的悖論

周玉華 劉程程

摘 要：隨著今年年底我國高校章程制定工作的全面收官，全國所有高校完成章程制定進入倒計時，章程已被官方定性為大學發(fā)展、建設與管理的“憲法”。讓大學章程成為依法治校之本，這是目前操控輿論的主流觀點，但筆者認為，在現(xiàn)行的教育體制下，就我國高校的實際情況來看，有了大學章程，不等于就能解決依法治校問題。尤其是對大學章程的性質(zhì)、功能等缺乏符合大學實際的科學定位。認識上的盲目，導致對大學章程期望值過高。在當前的國情下，大學章程既不是依法治校的保障，也解決不了依法治校的實質(zhì)問題。試圖從大學章程的產(chǎn)生、中國大學的實際和大學章程的性質(zhì)、特點和功能等角度分析大學章程與依法治校的關系。

關鍵詞：大學章程；依法治校；悖論

中圖分類號：D922.16 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）12-0076-02

大學章程是根據(jù)國家法律、行政法規(guī)，按照一定的程序，以條文形式對大學設立及運行的重大事項及大學成員的行為準則做出基本規(guī)定，進而形成的規(guī)范性文件[1]。從規(guī)范大學各種行為的角度而言，它應該作為基本法以存在，集中體現(xiàn)高校的辦學理念和辦學特色。大學章程在權力配置、組織機構分工、利益調(diào)整導向等各個方面全方位規(guī)范大學的發(fā)展，充分認識并發(fā)揮大學章程的作用是我國高等教育制度改革和依法治校的核心，是大學管理和運轉(zhuǎn)的基礎性文件，更是我國現(xiàn)代大學制度建立不可或缺的重要組成部分。隨著十八屆四中全會對我國法治建設的進一步加強，實現(xiàn)高等教育法治化并向國際先進水平跨越式發(fā)展，對大學章程與依法治國二者之間關系的認識必須理順，這是高等教育高度發(fā)達國家的經(jīng)驗之談。在我國一系列的教育改革和發(fā)展規(guī)劃等綱要文件中也指出，完善我國現(xiàn)代大學制度，必須加強作為核心的大學章程建設。各類高校應依法制定章程，嚴格依照章程規(guī)定管理學校，確保章程具有高度執(zhí)行力。為規(guī)范高等學校章程的制定，國家教育部于2012年1月1日頒布并施行了《高等學校章程制定暫行辦法》，要求自頒布之日起，所有高校都要啟動章程的制定或修改工作。教育部全國教育普法工作領導小組在2013年8月舉辦2期“高校章程制定與依法治校”專題研討培訓班，旨在推動章程的制定和依法治校的進程[2]。同年年底，國家教育部對包括中國人民大學等在內(nèi)的6所高校章程予以首批核準，并要求國內(nèi)所有高校在今年年底前完成大學章程的制定。這種不顧中國國情和大學的實際情況，用行政命令的方式要求全國大學章程制定的統(tǒng)一行動，實為強人所難。筆者認為，制定了大學章程，未必能夠依法治校。

一、大學章程的產(chǎn)生與依法治校

中西方大學章程產(chǎn)生的背景不同。起源于歐洲的大學章程的最初形式，是在中世紀大學誕生之時，由國王或教皇頒布的特許狀。這些具有法律效力的特許狀賦予了大學學術和管理方面的自我管理權。正是由于這種明確的法律授權，西方大學得到了權威性的自治法律效力。后經(jīng)過幾個世紀的發(fā)展，大學章程具備了法律上的自主定位，彰顯了大學獨立、自由、自治的思想理念，這也是當時西方高等教育立法最主要的表現(xiàn)形式。因為在大學章程中有著對辦學目標與愿景的明確規(guī)定，并有與之相配套的一系列保障措施的土壤，國外許多著名學府才打造出數(shù)百年輝煌的歷史，時至今日，仍引領大學前進的步伐。在尊重大學建設與發(fā)展規(guī)律的基礎上，依法制定并嚴格執(zhí)行章程之規(guī)定，是促進大學發(fā)展的必經(jīng)之路。按照西方國家的經(jīng)驗，大學章程就是界定大學內(nèi)外部各種利益主體之間權責關系，并用“法律”的形式將其固化起來，以約束大學的舉辦者和管理者等主體的章法，因此，在起始意義它就和依法治校相隨相伴，但是，西方意義上的大學章程在我國是不存在的。由于章程產(chǎn)生的歷史不同，中國沒有依法治校的傳統(tǒng)，我國的高校長期以來基本處于“無章運行”的狀態(tài)。這是因為，從本質(zhì)意義上講，中國的大學與西方大學最大的區(qū)別在于中國的大學是被政府主導的，被政府整合到社會中，納入政府管理的范圍內(nèi)。想要以這樣既不敢碰觸制度之根基、又無力護佑愿景實現(xiàn)之峰頂?shù)拇髮W章程來調(diào)整各方利益、處理學校與內(nèi)外部等各方面復雜關系既不能實現(xiàn)，也完全違背大學發(fā)展的規(guī)律。想通過一紙章程解決依法治校問題莫過于紙上談兵，空中樓閣。我國過去一直沒有大學章程，但大學照樣能夠運轉(zhuǎn)，就是因為大學的作用一直被視為政府職能的延伸，大學成為聽命于政府的附屬機構，政府的意志與法令就是大學發(fā)展的準繩。這樣一來，大學有無章程自然無關緊要，而造成的結果卻是現(xiàn)在世界大學排名前五十位中鮮有中國大學的身影。向世界著名大學挺進的路上，我國高水平大學建設及大學章程的建設，正亟待改革，絕不是力建一些高樓大廈就可以的了。

二、大學章程的性質(zhì)與依法治校

無論是學界還是實務界，對大學章程的性質(zhì)、任務、內(nèi)容都存在著不同看法。筆者認為它是一個軟法，既然是依法治校，規(guī)范大學運行的章程肯定不是法律，但是對各方面主體均有約束力，對外部關系也帶來一些相應的影響，在學校規(guī)范體系中應當是位階最高的規(guī)范性文件。作為大學成立與運轉(zhuǎn)的一個重要組成部分，大學章程與其他意義上的校規(guī)有著本質(zhì)區(qū)別，這樣的治校總綱是我國高等教育體制改革的必然，是高校獨立管理、學術自治發(fā)展的要求。

國有國法，家有家規(guī)。大學章程就是大學的最高行為規(guī)范，上至書記校長，下至普通教職員工都得遵守，一律要按章程辦事。當前，大學章程的制定工作正在全面落實，但我們在大學章程的理論和實踐上還存在認識不足，尤其是對大學章程的性質(zhì)和功能等定位方面，需要厘清他們的基本內(nèi)涵，包括教授學術自由，建立學術共同體、教授委員會或?qū)W術委員會負責教師聘用、考核、評價、申訴等機制，學校行政只是執(zhí)行決策的機構等等。如是，才能讓理想照進現(xiàn)實，全面厘清、解決誰來界定權力、責任，建立何種機制落實這種權責界定，誰來監(jiān)督落實大學章程等一系列問題。尤其是必須調(diào)整政府與學校的關系，包括調(diào)整撥款制度、改革大學校長選拔機制和建立大學理事會治理結構，這三方面問題不解決，大學的財政獨立性、辦學自主性和大學校長究竟是官員還是教育家，就難以明晰。在大學內(nèi)部建立分權治理模式，基本上就是幻想。

人們對大學章程的性質(zhì)有多種觀點，從不同角度對大學章程的性質(zhì)進行闡述。從已出臺的大學章程來看，它在外在形式上彌補了我國高校建設無章程之缺陷，然而仍沒有從我國高校管理和高等教育體制的桎梏中走出來，對大學章程本質(zhì)的認定并沒有實現(xiàn)突破性的成果。要求全國各類高校整齊劃一的制定章程，其意義似乎僅在于擺設。制定大學章程，充分發(fā)揮大學章程在高校學術自治、自主發(fā)展上的保障作用，是我國建立現(xiàn)代大學制度、實現(xiàn)高校跨越式發(fā)展的必要前提，大學章程應該成為大學依法治校的最高法律文本。

三、我國大學章程的現(xiàn)實狀況與依法治校

根據(jù)2014-2015年世界大學排名榜數(shù)據(jù)顯示，排名前十的均為美英兩國；排名前二十的，美國為11所、英國為6所，而中國大陸地區(qū)只有一所高校清華大學（列第47位）；排名前一百的，我國只有3所高校，即清華大學（列第47位）、北京大學（列第57位）、復旦大學（列第71位）；排名前兩百的，美國多達51所、英國29所[3]。時至今日，我國高等教育仍沒有改變這樣相對落后的劣勢。美英等國家的高等教育遙遙領先于我國，這樣的狀況不能不讓我們思考。如何在我國建立高水平的大學，是我國高校教育制度創(chuàng)新的當務之急。近些年來，國家教育主管部門日益深刻地感受到，缺乏大學章程對我國高等教育的創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)生了很大程度的阻礙，一直要求各個高校要在規(guī)定的時間內(nèi)完成大學章程的制定工作，擬圖實現(xiàn)高校的依法自主辦學、自治發(fā)展。對于各高校領導者來說，爭取落實高校的辦學自主權，并用“憲章”的形式將其固化起來，應是各高校制定大學章程的最大動力，然而，我國大學章程并非是由舉辦者（政府）制定的，而是由高校自行制定，最后報省教育廳或國家教育部核準。由于政府沒有主導章程的制定，就連很多高校領導也認為，高校自己制定出來的章程，很難對政府產(chǎn)生有效約束。教育部前幾年評出的第五屆國家高等學校教學名師的名單，100位獲獎者中不帶任何“官職”的一線教師只有10人，只占10%，擔任書記、校長等行政職務者占到90%[4]，這本身就是一個行政化的、或者說官化的一個特別好的樣本。

改變現(xiàn)在的管理現(xiàn)狀，依法賦予高校辦學自主權，制定切實可行的大學章程，是我國現(xiàn)代大學制度建設的關鍵之所在。在依法治校的前提下，明確黨委領導、校長負責、教授治學等職能劃分，以致力于實現(xiàn)學術自由、學術自治和學術中立，因為教師的意見以及對大學辦學目標的共同熱情才是辦好大學的唯一有效保證。

四、結語

目前，我們國家法治建設達到了一個前所未有的高度，得到全社會的普遍重視，依法治國在高等教育領域的集中體現(xiàn)是依法治校。立足于國際，建設高水平大學，必須在依法治校的基礎上對我國的高等教育管理現(xiàn)狀進行大刀闊斧的改革，其中所包含的一個極為重要的方面就是大學章程的制定與作用的充分發(fā)揮。大學章程的制定、完善等一系列工作的開展，如果能夠立足于實現(xiàn)高校自主管理、學術自治，那么它對促進我國高等教育的發(fā)展具有的就是劃時代意義，否則，哪怕是在規(guī)定的時間內(nèi)全部高校都按照國家教育行政管理部門的要求完成了章程的制定工作，僅僅是在表象上作秀、形式上完善，終究對我國高等教育的發(fā)展初衷益處不大。學校要全面實行依法治校，就必須在梳理、改革現(xiàn)有高校管理體制的前提下，制定并完善大學章程，嚴格保障其執(zhí)行力度，才能讓它的魅力得到充分展示，我國世界高水平大學的建設之路才會順暢。

參考文獻：

[1]張國有，胡少斌.中國大學章程建設的歷程與形態(tài)[J].北京大學教育評論，2012（4）：140.

[2]曹愛明參加教育部舉辦的“高校章程制定與依法治校”專題研討培訓班[EB/OL].（2013-08-18）.http：//www.gipc.edu.cn/show.asp？id=1450.

[3]2014-2015年QS世界大學排名出爐英美包攬前十[EB/OL].（2014-09-17）.http：//news.xinhuanet.com/world/20

14-09/17/c_126993303.htm.

[4]教育部評出第五屆高校教學名師九成有行政職務.[EB/OL] （2009-09-11）.http：//news.xinhuanet.com/edu/2009-09/11/co

ntent_12032603.htm.