當(dāng)下我國(guó)媒體融合法律規(guī)制的難點(diǎn)分析

蔡斐　陳珉

【摘 要】目前，作為媒體融合創(chuàng)新管理的重要組成，有關(guān)媒體融合法律規(guī)制的研究比較稀缺。究其原因，并非有關(guān)部門對(duì)法律規(guī)制的重要性認(rèn)知不足，更多的應(yīng)當(dāng)是來自于當(dāng)下我國(guó)媒體融合法律規(guī)制的難點(diǎn)不易突破。包括：如何處理好政策規(guī)制與法律規(guī)制的關(guān)系、處理好意識(shí)形態(tài)與面向市場(chǎng)的關(guān)系、行業(yè)利益與高端監(jiān)管的關(guān)系，等等。實(shí)際操作中，法律與政策應(yīng)當(dāng)對(duì)照媒體融合的發(fā)展形勢(shì)保持動(dòng)態(tài)平衡，協(xié)調(diào)彼此關(guān)系，共同發(fā)揮作用。

【關(guān)鍵詞】媒體融合 法律 規(guī)制 政策 市場(chǎng) 監(jiān)管

【中圖分類號(hào)】G206 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2014年8月18日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于推動(dòng)傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）。這一文件的出臺(tái)，對(duì)新形勢(shì)下如何推動(dòng)媒體發(fā)展進(jìn)行了高瞻遠(yuǎn)矚的部署，各類媒體如何融合也成為學(xué)界和業(yè)界共同矚目的焦點(diǎn)。

然而，作為媒體融合創(chuàng)新管理的重要組成，有關(guān)媒體融合法律規(guī)制的研究明顯欠缺。究其原因，并非有關(guān)部門對(duì)法律規(guī)制的重要性認(rèn)知不足，更多的，應(yīng)當(dāng)是來自于當(dāng)下我國(guó)媒體融合法律規(guī)制的難點(diǎn)不易突破。

難點(diǎn)一：如何處理好政策規(guī)制與法律規(guī)制的關(guān)系

通常來說，政策是黨和政府為了實(shí)現(xiàn)某一時(shí)期特定主張或目標(biāo)而制定的計(jì)劃或行動(dòng)準(zhǔn)則，一般以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)。相比之下，法律是經(jīng)立法機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)制定并由國(guó)家政權(quán)保證執(zhí)行的行為規(guī)則，是國(guó)家意志的體現(xiàn)。立法政策學(xué)理論認(rèn)為，“法律與政策是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的兩種非常重要的正式制度安排，也是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行管理的兩種基本手段”。①

在媒體融合領(lǐng)域，政策規(guī)制和法律規(guī)制同時(shí)存在，共同調(diào)整著媒體融合發(fā)展的諸多活動(dòng)。不過，法律與政策各有特點(diǎn)，對(duì)媒體融合產(chǎn)生的作用也不盡相同：法律的規(guī)范性突出，穩(wěn)定性較強(qiáng)，內(nèi)容規(guī)定詳盡具體，能夠給媒體融合提供具體的行為保障，是防范和避免權(quán)力干預(yù)的重要手段。但是，法律的缺點(diǎn)顯而易見，一是過于僵化，二是天然落后。政策多是宏觀的、原則性的、依據(jù)社會(huì)發(fā)展需要及時(shí)出臺(tái)的，比較適合管理部門對(duì)媒體融合進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，能夠有效應(yīng)對(duì)媒體融合進(jìn)程中層出不窮的新問題。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)媒體事業(yè)的調(diào)整偏重于政策規(guī)制。2013年以來，黨和政府先后在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《關(guān)于加強(qiáng)新聞采編人員網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)管理的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》以及工信部《信息化發(fā)展規(guī)劃》等文件中提出有關(guān)媒體融合的調(diào)整要求。此次審議通過的《指導(dǎo)意見》，更是“代表著國(guó)家意志，是黨中央著眼于鞏固宣傳思想文化陣地、壯大主流思想輿論作出的重大戰(zhàn)略部署，體現(xiàn)了執(zhí)政黨要充分運(yùn)用新技術(shù)、新應(yīng)用創(chuàng)新媒體傳播方式，占領(lǐng)信息傳播制高點(diǎn)的決心和意圖”。②不過，政策也往往成為制約媒體融合發(fā)展的重要因素，如現(xiàn)行的條塊式媒介管理模式，形成了“條”（各行業(yè)、各部門）與“塊”（各省、直轄市、自治區(qū)）的媒體布局，使得媒體在跨區(qū)域、跨部門以及上下游產(chǎn)業(yè)資源整合等諸多方面都遇到了困難，進(jìn)而導(dǎo)致了中國(guó)媒體產(chǎn)業(yè)無法實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”和“范圍經(jīng)濟(jì)”。

同時(shí)，媒體規(guī)制的變革是媒體融合的必要前提，目前已經(jīng)成為學(xué)界和業(yè)界的共識(shí)。那么，這是否就有充足的理由說明法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)取代政策規(guī)制呢？畢竟，諸多西方國(guó)家都是通過有效的立法來推進(jìn)媒體融合發(fā)展的，如美國(guó)1996年的《電信法案》、英國(guó)2003年的《通信法》、法國(guó)2004年的《電子通信和視聽服務(wù)傳播法》。

現(xiàn)在看來，法律規(guī)制要取代政策規(guī)制，或者在調(diào)整中占主導(dǎo)地位，是不現(xiàn)實(shí)的。一個(gè)最重要的原因是我國(guó)“黨管媒體”的基本原則。黨對(duì)媒體的管理，主要是通過黨的宣傳部門對(duì)新聞媒體實(shí)行統(tǒng)一管理、各級(jí)黨組織對(duì)同級(jí)新聞機(jī)構(gòu)的直接指揮、黨組織對(duì)同級(jí)新聞機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事任免以及不同時(shí)期的新聞?wù)邅眢w現(xiàn)的。那么，一旦通過法律規(guī)制來調(diào)整媒體事業(yè)，調(diào)整者將從執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎C(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)，是不利于執(zhí)政黨對(duì)新聞媒體的領(lǐng)導(dǎo)和管理的。

不過，需要注意的有兩點(diǎn)：一是即便在西方國(guó)家媒體融合的規(guī)制過程中，政策規(guī)制也是不可或缺的，突出法律治理而忽視政策引導(dǎo)，會(huì)導(dǎo)致制度規(guī)制過于僵化而缺乏機(jī)動(dòng)。如歐盟最早發(fā)布的（1997年）有關(guān)融合規(guī)制的宣言——《電信、傳媒和信息技術(shù)部門的融合及其對(duì)走向信息社會(huì)的規(guī)制含義綠皮書》就是一份政策文件。二是在我國(guó)媒體融合規(guī)制的過程中，政策與法律是相互補(bǔ)充的。一方面政策的制定與運(yùn)行必須在法律的框架內(nèi)、法治的精神下進(jìn)行，不能脫離法律的引導(dǎo)與約束，更不能與法律相抵觸；另一方面可以通過對(duì)新聞?wù)叩目疾欤诤线m的時(shí)機(jī)將日益成熟和具備可操作性的政策經(jīng)由立法機(jī)關(guān)上升為法律，實(shí)現(xiàn)政策規(guī)制向法律規(guī)制的轉(zhuǎn)向。這也可以看作是媒介融合法律規(guī)制的重要途徑。

難點(diǎn)二：處理好意識(shí)形態(tài)與面向市場(chǎng)的關(guān)系

從《指導(dǎo)意見》來看，“著力打造一批形態(tài)多樣、手段先進(jìn)、具有競(jìng)爭(zhēng)力的新型主流媒體，建成幾家擁有強(qiáng)大實(shí)力和傳播力、公信力、影響力的新型媒體集團(tuán)，形成立體多樣、融合發(fā)展的現(xiàn)代傳播體系”的表述應(yīng)當(dāng)是更加突出新聞事業(yè)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)以話語權(quán)的掌控來維系意識(shí)形態(tài)的安全。對(duì)此，有評(píng)價(jià)指出，“推進(jìn)媒體融合發(fā)展，是一場(chǎng)事關(guān)我們黨能否牢牢掌握意識(shí)形態(tài)工作主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)的重大而深刻的變革，是黨中央著眼鞏固宣傳思想文化陣地、壯大主流思想輿論作出的歷史性戰(zhàn)略部署”。③

為了強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的安全保障，我國(guó)一直對(duì)整個(gè)媒體行業(yè)實(shí)施嚴(yán)苛的市場(chǎng)準(zhǔn)入。在我國(guó)，媒體行業(yè)兼具事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的雙重性質(zhì)，其中，“以法治業(yè)是傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求，法對(duì)傳媒產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、市場(chǎng)關(guān)系、利益關(guān)系、經(jīng)營(yíng)規(guī)則進(jìn)行規(guī)范，保證了傳媒產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展”。④也就是說，傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更需要法律規(guī)制來調(diào)整。這在媒體融合日益走向市場(chǎng)化的今天是毋庸置疑的。

然而，媒體作為黨和政府的喉舌，承擔(dān)著對(duì)國(guó)家安全和政治穩(wěn)定不可推卸的責(zé)任，必須要堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向。為了維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全，其市場(chǎng)準(zhǔn)入嚴(yán)苛到甚至連運(yùn)營(yíng)主體改制上市都受到嚴(yán)格限制。這種對(duì)媒體事業(yè)性質(zhì)的地位強(qiáng)調(diào)，注定了媒體融合不僅步驟相對(duì)緩慢，而且市場(chǎng)培育也相對(duì)保守滯后。試舉一例，20世紀(jì)90年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛放松廣播電視業(yè)與電信業(yè)之間的交叉準(zhǔn)入，中國(guó)在1999年11月出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理的意見》（國(guó)辦發(fā)【1999】82號(hào)文），從政策層面出臺(tái)意見要求在兩大行業(yè)之間實(shí)施交叉禁入，即電信業(yè)不可從事廣播電視業(yè)務(wù)，廣播電視業(yè)也不能從事電信業(yè)務(wù)。

究其原因，并非當(dāng)時(shí)的中央政府不明晰媒體融合發(fā)展的態(tài)勢(shì)，而是受制于媒體融合發(fā)展的目標(biāo)定位。可見“傳媒業(yè)的發(fā)展進(jìn)程決不是脫離現(xiàn)實(shí)國(guó)情基礎(chǔ)的，它受到宏觀社會(huì)發(fā)展的制約，不可能超越國(guó)家政治體制改革和政治民主化的進(jìn)程”。⑤在這一意義上，也就能夠理解為什么直到2010年該“82號(hào)”文才得以解凍。畢竟，20世紀(jì)90年代以來，中國(guó)傳媒的市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化增量變革，使中國(guó)傳媒實(shí)際上已經(jīng)成為一個(gè)具有廣闊成長(zhǎng)空間的相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)。而且在全球化時(shí)代，傳媒產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)弱與否已經(jīng)直接關(guān)涉到中國(guó)的民族文化獨(dú)立、價(jià)值觀自信、文化軟實(shí)力以及國(guó)家信息安全等重大的政治問題。那么，要把握媒體融合發(fā)展的契機(jī)，實(shí)現(xiàn)“彎道超車”，就不能再回避產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的開放，以及資源的合理配置問題，“82號(hào)”文中相關(guān)規(guī)定的失效也就顯而易見了。

可以認(rèn)定，當(dāng)下中國(guó)媒體融合是在維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全的前提下，力求推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的。同時(shí)，這種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在一種二元對(duì)立矛盾：既要促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，但又限制競(jìng)爭(zhēng)；既要吸納投資，但又限制資本準(zhǔn)入。就現(xiàn)實(shí)狀況而言，這也是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)安全的慎重考慮。

這種對(duì)意識(shí)形態(tài)安全的強(qiáng)調(diào)，使得我國(guó)在應(yīng)對(duì)融合的規(guī)制變革中極為謹(jǐn)慎。但為了順應(yīng)越來越充分的媒體融合態(tài)勢(shì)，特別是經(jīng)濟(jì)力量的持續(xù)增強(qiáng)、資本擴(kuò)張的動(dòng)力明顯，媒體融合的規(guī)制體系將從計(jì)劃性的政府管理體制向滿足競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)要求的規(guī)制體系漸進(jìn)改革?！斑@種改革的價(jià)值取向應(yīng)是以法治為導(dǎo)向，而且由于法律本身承載著利益與責(zé)任分配的功能，這對(duì)于當(dāng)前傳媒行業(yè)的發(fā)展來說尤為重要。”⑥這也意味著法律規(guī)制在媒體融合領(lǐng)域?qū)⒂型黄啤?/p>

難點(diǎn)三：如何處理好行業(yè)利益與高端監(jiān)管的關(guān)系

現(xiàn)代立法，是一個(gè)利益識(shí)別、利益選擇、利益整合及利益表達(dá)的交涉過程。在媒體融合發(fā)展進(jìn)程中，多元且沖突的利益相互博弈，形成了媒體融合發(fā)展中實(shí)實(shí)在在的阻礙。

例如三網(wǎng)融合。早在2009年全國(guó)兩會(huì)時(shí)，三網(wǎng)融合就首次寫進(jìn)了政府工作報(bào)告。2010年，國(guó)家在北京、大連等12個(gè)城市開展三網(wǎng)融合試點(diǎn)工作。但時(shí)至今日，三網(wǎng)融合的融合程度并不能令人滿意，實(shí)質(zhì)性突破仍未出現(xiàn)，其主要癥結(jié)就是廣電與電信的利益博弈相持不下。雖然試點(diǎn)方案明確了雙向進(jìn)入的具體規(guī)定，但在實(shí)際進(jìn)程中，電信掌握互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)、國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)出口、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商（ISP）牌照；廣電掌控著交互式網(wǎng)絡(luò)電視（IPTV）牌照、交互式網(wǎng)絡(luò)電視播控平臺(tái)的控制權(quán)，雙方都擔(dān)心自己的利益受到損害，于是在融合中也必然相互掣肘。

更為突出的問題是，隨著三網(wǎng)融合的推進(jìn)，電信和廣電兩個(gè)行業(yè)在業(yè)務(wù)上的交叉需要建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，要有融合性的法規(guī)規(guī)范。但無論是《電信條例》還是《廣播電視條例》，都只是各行業(yè)主管部門頒布的條例，并不是在不同行業(yè)普遍適用的法律。這些往往包含著種種部門利益考量的行政法規(guī)，很難從更高的法律位階來推動(dòng)和監(jiān)管具有全局意義的三網(wǎng)融合的發(fā)展。

不僅廣電與電信兩大系統(tǒng)存在利益博弈，廣電系統(tǒng)內(nèi)部的利益之爭(zhēng)也非常嚴(yán)重。2011年，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái)（CNTV）起訴江蘇電信與廣東電信，稱其運(yùn)營(yíng)的交互式網(wǎng)絡(luò)電視業(yè)務(wù)平臺(tái)未經(jīng)授權(quán)擅自提供大量中央電視臺(tái)電視欄目視頻內(nèi)容，構(gòu)成侵權(quán)。訴訟背后隱藏的真正意圖，實(shí)際上是廣電系統(tǒng)希望促使地方電信運(yùn)營(yíng)商盡快接入中國(guó)網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái)組織建設(shè)的交互式網(wǎng)絡(luò)電視集成播控總平臺(tái)，以進(jìn)一步擴(kuò)大其用戶規(guī)模，這實(shí)質(zhì)也是廣電系統(tǒng)內(nèi)部的利益之爭(zhēng)。

對(duì)此，學(xué)界有意見認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以西方經(jīng)驗(yàn)為借鑒，形成“高端監(jiān)管”，即設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的、統(tǒng)一的、專業(yè)性的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)推進(jìn)媒體融合發(fā)展，其性質(zhì)類似美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)、英國(guó)通信局、日本的總務(wù)省，并認(rèn)為2013年國(guó)家廣播電影電視總局與新聞出版總署的合并就開創(chuàng)了聯(lián)合規(guī)制的良好局面。只不過，依照我國(guó)媒體行業(yè)目前多頭管理的體制，距離設(shè)立專門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)恐怕還有很長(zhǎng)的路要走。

一個(gè)可行的思路是，按照依法治業(yè)的原則，建立推進(jìn)媒體融合發(fā)展的法律體系。從規(guī)制的角度看，法律可以對(duì)媒體融合“明確規(guī)制依據(jù)、規(guī)制機(jī)構(gòu)、規(guī)制原則等，進(jìn)而形成對(duì)行業(yè)管理的有力支撐”⑦，惟有如此，才能超越行業(yè)利益格局。簡(jiǎn)單的說，“高端監(jiān)管”的主體不僅是機(jī)構(gòu)，更應(yīng)是法律。

其中，有若干需要配合的舉措：一是出臺(tái)有關(guān)媒體融合的專門性法律，建議可以《電信法》（送審稿）為基礎(chǔ)，拆除媒體融合的行業(yè)壁壘，建立電信和廣電行業(yè)間的連通；二是清晰定義行業(yè)、市場(chǎng)、服務(wù)等核心概念，充分利用基本法律的穩(wěn)定性，輔助各種靈活的條例來完善法律體系，共同把握住行業(yè)變化；三是要與《反壟斷法》相配合，防止某些企業(yè)憑借市場(chǎng)地位濫用市場(chǎng)勢(shì)力，對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制，對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行引導(dǎo)；四是通過法律推進(jìn)混合所有制，通過適合中國(guó)國(guó)情的資本運(yùn)作，促進(jìn)跨媒體、跨企業(yè)、跨行業(yè)發(fā)展。

必須強(qiáng)調(diào)的是，媒體融合的法律規(guī)制只是一方面。根據(jù)我國(guó)媒體融合的特殊性要求，媒體的“底色”不能變——必須堅(jiān)持正確的政治方向和輿論導(dǎo)向，也就是《指導(dǎo)意見》最后強(qiáng)調(diào)的“要一手抓融合，一手抓管理，確保融合發(fā)展沿著正確方向推進(jìn)”。在這一意義上，法律與政策應(yīng)當(dāng)對(duì)照媒體融合的發(fā)展形勢(shì)保持動(dòng)態(tài)平衡，協(xié)調(diào)彼此關(guān)系，共同發(fā)揮作用。

【本文系西南政法大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)資助項(xiàng)目“新媒體傳播的法律規(guī)制問題研究”（XNQNCXTD2013-02）的階段性成果】

（作者單位：西南政法大學(xué)新聞傳播學(xué)院）

（本文編輯：寧黎黎）

注 釋

①劉長(zhǎng)秋 《政策與法律孰輕孰重》，載《社會(huì)觀察》2014年第10期。

②《蔡雯談媒體融合：〈意見〉出臺(tái)具有里程碑意義》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014年9月15日。

③慎海雄 《在推進(jìn)融合發(fā)展中鞏固壯大主流輿論陣地 》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014年8月9日。

④蔣茂凝 《我國(guó)傳媒產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制的調(diào)整與完善》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第4期。

⑤【英】尼古拉斯·阿伯克龍比 《電視與社會(huì)》，南京大學(xué)出版社，2007年第2版。

⑥郭海英 《傳媒行業(yè)政府規(guī)制體制研究》，南開大學(xué)2013年博士論文。

⑦李宏博 《三網(wǎng)融合的規(guī)制體制構(gòu)建問題研究》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)2010年碩士論文。