芻議檢察機關對民事審判人員違法行為的監督

郭宗才

內容摘要：檢察機關對民事審判人員違法行為的監督是2012年《民事訴訟法》新增加的內容，需要處理好與審判監督、當事人權力救濟、對調解書監督的關系，把握好審判人員違法與審判程序違法的界限，準確運用好檢察建議。

關鍵詞：審判人員違法 程序違法 檢察建議

2012年修改的《民事訴訟法》第208條第3款規定“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”首次以法律的形式明確了人民檢察院有權對民事審判人員違法行為進行法律監督。為此，《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第97條至第99條對此進行了解釋，包括對審判程序的解釋、審判人員的解釋、對違法行為范圍的解釋。由于審判人員違法行為監督是立法首次規定，司法實踐中對此尚存在理解與認識的分歧。本文試圖就檢察機關對審判人員違法行為監督中的若干有爭議的問題進行梳理研究，為理論研究者和實務工作者提供參考。

一、檢察機關對審判人員違法行為監督與審判監督的關系問題

人民檢察院有權對審判人員違法行為進行法律監督，這是2012年的《民事訴訟法》中全新的內容。在這以前，《民事訴訟法》只規定了人民檢察院對生效裁判進行抗訴。這次《民事訴訟法修正案》將此內容置于審判監督程序一章中。為此，需要厘清審判人員違法行為監督與審判監督的關系。審判監督和審判人員違法行為監督都是人民檢察院在行使法律監督權。這是兩者的共性，但是兩者的區別也是顯而易見的。首先，兩者發生的階段不同。審判監督是指享有審判監督權的法定機關、組織和人員行使監督權，對人民法院生效裁判的失誤進行監督。這里所說的法定機關行使監督權，既包括人民法院系統內部對生效裁判失誤的監督，又包括人民檢察院對人民法院生效裁判失誤的監督。審判監督只是與當事人申請再審并列的一種發動再審程序的方式。[1]審判監督是對訴訟結果進行監督，傳統理論稱之為訴后監督。審判人員違法行為監督是指人民檢察院對發生在訴訟開始以后尚未結束前的審判人員的違法行為進行監督，屬于訴中監督。[2]其次，兩者監督的方式不同。審判監督的方式包括法院決定再審和人民檢察院抗訴或再審檢察建議，而審判人員違法行為監督的方式是檢察建議。三是兩者的法律后果不同，審判監督的后果是啟動再審，對當事人的權利義務關系重新裁判。審判人員違法行為監督的法律后果，立法沒有明確，完全取決于人民法院是否采納。無論人民法院采納檢察建議與否，一般都不會啟動再審程序，都不會對當事人的權利義務關系產生影響。

二、檢察機關對審判人員違法行為監督與當事人權利救濟的關系問題

檢察機關對審判人員違法行為監督系對公權力進行監督，屬于公權范疇。當事人權利救濟是指當事人的權利遭受侵害的時候，請求有關機關、組織在法律所允許的范圍內采取一定的補救措施消除侵害，從而獲得一定的補償或者賠償，以保護其合法權益。當事人權利救濟屬于私權范疇。公權不能放棄，私權可以自由處分。公權與私權存在一定的交集，交集之外難免存在一定的沖突。因當事人申請而啟動的審判人員違法行為監督，必然存在公權與私權的交集。

因當事人申請而啟動的審判人員違法行為監督的性質可以從不同的角度加以詮釋。從人民檢察院法律監督的角度，肯定具有監督的屬性。從當事人申請的角度看，則具有救濟的屬性。因為對當事人而言，申請監督希望通過檢察監督實現其對權利的追求，是一種權利救濟途徑。起訴、上訴、申請再審、申請檢察監督都是權利救濟途徑，只不過按照現行法律規定有一定的順位要求。由于民事檢察監督與權利救濟發生交集，才使問題變得相對復雜，對其定性發生分歧。

一般而言，如果因當事人申請而啟動審判人員違法行為監督程序，此時當事人權利救濟程序與民事檢察監督程序重合，監督的后果既能體現對公權力的監督，也能體現對當事人合法權益的保護。如果審判人員違法行為監督程序不是因當事人申請而啟動，檢察機關對審判程序中違法行為進行監督也是符合法律的規定，至少從法律層面站得住腳。如果當事人對違法的審判程序內心認可，不希望因人民檢察院的監督而影響其權益，人民檢察院當如何作為？民事訴訟畢竟是解決私權糾紛的程序，當事人對私權有處分權，這是當事人意思自治的基本表現形式。為此，人民檢察院應當充分尊重當事人的意思自治。絕對不能因為人民檢察院的監督影響當事人對私權的處分。具體而言，如果審判人員的違法行為損害了國家利益和社會公共利益，人民檢察院應當積極依職權進行監督，忽視當事人的態度;如果當事人對審判人員的違法行為申請監督，人民檢察院應當依法進行監督;如果當事人沒有申請監督，人民檢察院可以對審判人員的違法行為進行監督，但是不能否定已經發生的程序的效力，不能影響當事人的利益，即只能要求人民法院不能再犯同類錯誤，或者建議對審判人員進行紀律處分。

三、審判人員違法行為與審判程序違法的關系問題

按照《民事訴訟法》第14條“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”之規定，民事檢察監督應當既包括對事的監督，也包括對訴訟程序的監督，還包括對人的監督。對事的監督指對實體結果進行監督，包括認定事實和適用法律。對人的監督是指對法官的廉潔性進行監督，有的違背廉潔的行為構成犯罪，有的僅僅需要紀律處分。

《民事訴訟法》第208條第3款規定的內容，從字面上容易理解為僅僅是對人的監督，即對審判人員的廉潔性進行監督，不包括對事、對程序的監督。《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第99條對此解釋為既包括對程序問題的監督也包括對人的廉潔性問題進行監督。這一解釋在理論上難以成立。理由是：第一，兩者的范圍截然不同。第二，兩者的監督功能不同。對于審判程序的監督效力，是啟動糾正該違法程序，一般是確認該程序違法，原程序無效，重新來過。對于審判人員的監督效力，則是制裁該審判人員。第三，兩者的監督條件不同。對于審判程序的監督，是指該程序客觀違法，不考慮審判人員的主觀過錯。對審判人員的監督，不僅要考慮審判人員的行為是否客觀違法，還要考慮審判人員在實施該行為時是否在主觀上確有過錯，對于審判人員無過錯的行為是不能指責審判人員的。

四、檢察建議的監督效力以及建議的內容問題

《民事訴訟法》第208條第3款規定的檢察建議是工作建議還是監督措施，確實是讓人糾結的問題。按照人民檢察院的官方解釋，該處的檢察建議肯定是監督措施。《民事訴訟法》第210條規定“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要”更加印證了檢察建議是一種監督措施。但是，《民事訴訟法》對檢察建議的法律效力未做絲毫的規定。也就是說，人民檢察院運用檢察建議的形式履行了法律監督職責，但是法律沒有規定可以到達怎樣的法律效果。普遍認為，監督措施應有法定效力，方能產生應有的效果，發揮應有的作用。監督措施的效力包括基本效力和附加效力，前者是啟動相應的制裁違法、糾正違法的程序，后者是按暫停執行所檢控的違法行為。監督措施沒有法定的監督效力，檢察機關就無法有效地履行職責。[3]正是因為如此，有的人提出檢察建議就是一種工作建議。確實，《民事訴訟法》規定的檢察建議有法律監督措施之名，而無監督應有的剛性效力。傳統理論認為，檢察監督是一種程序性監督，監督的效力就是強制啟動程序，讓法院重新審理。抗訴制度就完全符合這一理論。檢察建議顯然不符合這一理論。當然，人們又“與時俱進”地提出了這是柔性監督。正如最高人民檢察院曹建明檢察長在2012年11月29日在全國檢察機關學習貫徹修改后《民事訴訟法》座談會上的講話中指出的“兩種監督方式相比，抗訴更具有剛性，檢察建議則相對柔性，并且有利于節約司法資源、實現訴訟經濟。”

《民事訴訟法》以立法的形式明確了人民檢察院可以運用檢察建議的方式對審判人員違法行為進行法律監督，這對于人民檢察院來說，整體上是利好的。多一種法定的監督方式總比少一種法定的監督方式好吧。結合立法前、立法期間人民法院與人民檢察院對此的種種分歧，以及立法機關的態度，可以這樣解釋：人民檢察院可以運用檢察建議的方式進行法律監督，但這種監督的效力不由法定，而由人民檢察院與人民法院協商確定。這是一種立法過程中的妥協產物。

檢察建議已經是法定的措施，不論其法定效力如何，人民檢察院用好才是關鍵。對人的監督中運用檢察建議，應該沒有太大的分歧。涉嫌犯罪的追究刑事責任;不夠犯罪的，建議法院按照有關規定對違反紀律的法官給予紀律處分。對于程序性違法的監督，對于法官因主觀過錯而產生的程序性違法，應當按照對人的監督對待。只有沒有法官主觀過錯的程序性違法，即客觀的程序性違法才是程序性違法。對程序性違法的監督運用檢察建議，必須根據不同情形分別對待。首先，對于嚴重性的程序違法，只能抗訴，從而否定既往程序的效力，重新來過。這是對程序違法的最大監督。其次，對于應當啟動的程序，法院沒有啟動的，應當建議法院啟動。第三，對于已經發生的程序確有錯誤，尚能夠彌補的，可以建議法院糾正。第四，對于已經結案的案件中程序確有錯誤又不符合抗訴條件的，一般都是無法彌補，只能建議法院在以后的工作予以重視，不要再出現同樣的錯誤。第五，對于未結案件中的程序違法，但無法彌補的，也只能建議法院在以后的工作予以重視，不要再出現同樣的錯誤。

五、檢察機關對調解書的監督問題

修正后的《民事訴訟法》第208條第1款、第2款限制了檢察機關對調解書監督的條件，只能對損害國家利益和社會公共利益的調解書進行監督。那么，對于不涉及國家利益、社會公共利益的調解書，即違背自愿原則和調解協議內容違法的調解書，人民檢察院是否有權監督？如果可以監督，又如何監督？這是需要解決的問題。

最高人民檢察院民事行政檢察廳編的《人民檢察院民事訴訟監督規則條文釋義》對此是這樣解釋的：人民法院對民事案件進行調解是民事審判活動的內容之一，屬于人民檢察院的監督范圍，并且實踐中大量存在人民法院強迫當事人調解，損害當事人利益等情形，確有監督的必要。為此，將調解違反自愿原則和調解協議內容違反法律的情形規定為《民事訴訟法》第208條第3款民事審判程序違法情形從而提出檢察建議。

這樣的解釋動機是善良的，但是解釋的邏輯上存在一些值得商榷的地方。人民法院對民事案件進行調解確實是民事審判活動的內容之一，但這并不意味著調解書都是人民檢察院監督的范圍。因為，《民事訴訟法》第14條的“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”，這是一般性規定，而《民事訴訟法》第208條第1款、第2款的規定屬于人民檢察院對民事調解書監督的特別規定。按照法理的一般要求，在有特別規定的時候是應當適用特別規定。如果忽視特別規定的存在，直接適用一般性規定，那么特別規定就沒有存在的價值，這顯然不符合立法的本意。按照《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第99條第2項的規定，人民檢察院可以對所有違反自愿原則和調解協議內容違反法律的調解進行監督，《民事訴訟法》第208條第1款、第2款中關于調解書的監督內容就形同虛設了。雖然，實踐中存在一些調解案件有問題，但這并不等于人民檢察院據此就可以自設權限進行執法。立法中存在的這樣或那樣的不盡人意之處，只能通過修法來完善。

對調解書的監督本質上屬于對調解結果的監督，屬于對事的監督。雖然，在調解的過程中可能存在程序違法的問題，但并不能因為有程序違法的存在就將對調解書的監督定位于對程序的監督。正如對判決的監督一樣，案件審判過程中也可能存在程序違法的情形，但這不影響對判決的監督屬于是結果的監督。因為，當事人對調解結果不服才是根本所在，當事人申請監督的根本目的在于希望通過檢察監督，啟動再審，形成新的權利義務關系。

現在我們按照《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第99條來推演一下人民檢察院對違背自愿原則和調解協議違反法律的調解案件的監督：第一種情況，當事人申請檢察監督以前沒有向人民法院申請再審，人民檢察院經審查后按照《民事訴訟法》第208條第3款的規定，向同級人民法院提出檢察建議。人民法院可能會怎樣做？人民法院一般不會啟動再審程序。理由是，對結果不服，應當先向人民法院申請再審，當事人沒有申請再審直接申請檢察監督不符合程序規定。《民事訴訟法》第201條已經規定了當事人對調解書可以申請再審，第209條又規定了申請再審與申請檢察監督的順位。順位不符合規定，當然可以拒絕。第二種情況，當事人申請檢察監督前已經向人民法院申請過再審，人民檢察院經審查后經審查后按照《民事訴訟法》第208條第3款的規定，向同級人民法院提出檢察建議。對此，法院也有理由拒絕：第一，《民事訴訟法》第208條第3款規定的檢察建議不是再審檢察建議，不能啟動再審。第二，案件已結案，對于程序性問題無法糾正，只能在以后的工作中給予重視。當然，人民法院對于這一類檢察建議，還可以用一種最簡單的方式拒絕：檢察建議也是建議，建議可以接受，也可以不接受，況且不接受也沒有法律后果。

六、程序違法監督中的抗訴與檢察建議的把握問題

民事檢察監督分為三類案件：對訴訟結果監督案件，對審判人員違法行為監督案件，對執行活動監督案件。對訴訟結果的監督方式是抗訴或者再審檢察建議，后兩者均為檢察建議。訴訟結果監督案件中包括程序違法事項，審判人員違法行為監督案件中也包括程序違法事項，兩者有所交集。程序違法監督事項中，有的需要啟動運用抗訴的監督方式。《民事訴訟法》第200條第7項至第11項規定“審判組織的組成不合法或者依法應當回避的審判人員沒有回避的;無訴訟行為能力人未經法定代理人代為訴訟或者應當參加訴訟的當事人，因不能歸責于本人或者其訴訟代理人的事由，未參加訴訟的;違反法律規定，剝奪當事人辯論權利的;未經傳票傳喚，缺席判決的;原判決、裁定遺漏或者超出訴訟請求的”，這些都屬于程序違法事項，也都是法定的抗訴事項。有的程序違法事項只能啟動檢察建議的監督方式。《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第99條規定的“判決、裁定確有錯誤，但不適用再審程序糾正的;符合法律規定的起訴和受理條件，應當立案而不立案的;審理案件適用審判程序錯誤的;保全和先予執行違反法律規定的;支付令違反法律規定的;訴訟中止或者訴訟終結違反法律規定的;違反法定審理期限的;對當事人采取罰款、拘留等妨害民事訴訟的強制措施違反法律規定的;違反法律規定送達的等”，這些程序違法事項不能啟動抗訴程序，只能運用檢察建議。

由于不同的程序性違法事項監督的方式不同，意味著案件的類別不同，因此，在受理案件時應當區分情況對待。如果當事人前來申請監督，針對的是裁判結果，涉及的問題是程序性違法事項，則應歸類于對訴訟結果不服的申請監督。如果當事人申請監督時，雖然表明對結果不服，但是針對的程序性違法事項不能通過啟動抗訴予以監督，則應歸類于對審判人員違法行為進行監督。如果當事人申請監督時，針對的是程序性違法事項，一般情況下，應將此類案件歸入對審判人員違法性監督案件中。如果當事人針對的程序性違法事項屬于《民事訴訟法》第200條所羅列程序性違法事項。案件正在審理過程中的，應運用檢察建議的方式進行監督，歸類于對審判人員違法行為進行監督。案件已經審結的，且裁判生效的，按照對訴訟結果不服案件歸類。對已經審結，但未生效的案件，建議當事人選擇上訴等救濟途徑。

注釋：

[1]江偉主編：《民事訴訟法》，高等教育出版社、北京大學出版社2000年版，第294頁。

[2]湯維建主編：《新〈民事訴訟法〉理解與適用》，中國檢察出版社2013年版，第100頁。

[3]孫加瑞：《新〈民事訴訟法〉有關檢察制度的若干問題》，載《國家檢察官學院學報》2014年第2期。