我國農村土地流轉信托研究

[摘要] 農村土地流轉信托作為一項創新性的產權制度安排，在深化農村土地制度改革、推進農業現代化和完善家庭承包責任制方面具有重要作用，但目前仍面臨著配套政策體系不健全、規模效益不穩健以及體制機制不完善等問題。應進一步創新體制機制，完善農村土地流轉政策配套體系，加快建設農地流轉信托二級市場，謀劃構建“三位一體”的政策實施框架，盡快形成“三農問題”與“信托產業”互利共贏的新局面。

[關鍵詞] 農村土地流轉信托 產權制度 三位一體 政策框架

[中圖分類號] F301.3 [文獻標識碼] A [文章編號]1004-6623（2015）01-0105-04

[作者簡介] 楊明國（1974 —），山東日照人，復旦大學經濟學院博士研究生，研究方向：農村經濟、環境經濟學。

農村土地流轉信托是在保持現有農村土地所有權不變的基礎上，將土地經營權作為信托財產委托給土地信托機構進行“經濟化操作”的一種合作模式。推動農村土地經營權規范有序流轉，并盡快形成“三農問題”與“信托產業”互利共贏的新局面，將是未來一段時間我國農村土地制度改革的一出“重頭戲”。

一、實行農村土地流轉信托的必然性

1. 深化農村土地改革的新思路

在農村勞動力持續減少和農業經營活動逐步分散、弱化的大背景之下，通過土地產權制度創新來促進“三農”可持續發展，已成為當前深化農村土地制度改革的一把“金鑰匙”。2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中指出，要發展多種形式規模經營，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，并加快健全土地經營權流轉市場。土地流轉信托作為土地產權制度創新的一種有效實現形式，能夠將分散的農村土地所有權“整合”在信托平臺之上，并在此基礎上促成農業生產要素的合理配置和農村土地的集約化和資本化運營。應該說，土地流轉信托所“內生”的土地經營權的金融化改造過程，正是未來我國深化農村土地改革的關鍵環節。

2. 推進農業現代化的新途徑

中國特色新型農業現代化不僅是指農業生產技術的現代化，更是農業運行制度的現代化。在現有政策框架內，農村基本經營制度是農村經濟運行制度的核心和基礎。隨著農村勞動力的持續向外轉移和土地經濟規模的不斷增大，較大程度上影響著家庭經營的運行效率。家庭經營已經暴露出顯著的局限性，比如生產規模較小，勞動效率不高，農產品成本缺乏競爭力，農民收入得不到持續增長等等。在信托制度安排之下，捋清土地關系，將分散于農民手中的土地使用和經營權進行集中，一方面能夠實現農村土地的資本化改造，另一方面更可以有效規避舊有土地家庭經營所造成的弊端。

3. 完善家庭承包責任制的新舉措

隨著農業生產力和生產關系的不斷變化，現有家庭承包責任制的不足之處也顯現出來，主要表現為以下幾個層面：一是土地產權不明晰。在現有“三級所有，隊為基礎”的農村土地所有制結構之下，“鄉、村、組”之間的權責并未得到有效劃分。二是管理、監督體制不完善。在所謂的“公共利益”驅使之下，不少政府動用“計劃經濟”手段來沖擊原本穩定的土地承包關系，較大程度上損害了農民的現實利益。三是土地效率亟待提高。應該說，現有封閉的承包責任制在一定程度上阻礙了農民的“非農民化”進程，并進一步制約了土地集約化經營水平。從浙江和湖南兩地的調研情況來看，信托制度在不改變土地集體所有和土地所有權性質的前提下，通過搞活農地經營權的方式，有效實現了對現有農村土地資源的有效利用和農民權益的有效保障，并進一步從實踐層面發展和完善了家庭承包責任制。

二、農村土地流轉信托的本質特征

1. 土地流轉信托是對農村社會保障制度的一種重要創新

在當前我國農村經濟社會結構下，農民對土地依然有著高度的生存依附性。一旦離開土地，不僅會造成農民嚴重的心理障礙，而且會使其失去所謂的最后一份“社會保單”。土地流轉信托作為在實踐中探索出的一種土地制度革新形式，能夠有效解決由于土地流轉而產生的社會保障問題。從目前全國的試點來看，在保障經濟收益的前提下，當農民將其土地經營權“委托”給信托機構后，不僅可有效擺脫土地的限制，繼而從事土地之外的工作（例如進入城市進行經濟生產活動），而且更為重要的是，按照土地信托合同的要求，農民還可享受到現代農業化帶來得收益，并在信托活動終止后重新獲得土地的承包經營權。這樣一來，土地原有的社會保障功能沒有消失或者弱化，農民還可以從中獲取更加穩定的“養老”和“育兒”資本。

2. 土地流轉信托是以農村土地為核心資本的經濟合作形式

調研發現，當前全國范圍內的土地信托實踐可以歸納為兩種模式，一種是以市場為主導的“宿州模式”，另一種是以政府為主導的“益陽模式”。在上述兩種流轉模式中，土地都以核心資本的角色參與整個信托活動合作，并取得了較為顯著的規模收益。未來，信托制度下農村土地規模化、組織化和產業化進程，正是保障農民的土地收益權利并進一步完善我國土地制度的必經階段。

3. 土地流轉信托是“城鎮化金融”的有效實現形式

“城鎮化金融”作為新型城鎮化的主推器之一，對于實現經濟總量的持續增長和經濟結構優化轉型具有重要的現實價值。農村土地流轉信托作為“城鎮化金融”的一種有效實現形式，彰顯了我國土地制度改革路徑的新方向。一方面，土地流轉信托可通過產權市場化和收益公平化的雙重方式，實現土地經營的規模效益。另一方面，從全國的實踐來看，土地流轉信托還能對城鎮化進程中的勞動力市場產生重要的影響，不僅能將農村勞動力持續釋放到城鎮化建設中去，而且還能滿足地方政府稅收和農民增值收益的雙重需求。

4. 土地流轉信托接近于現代企業制度安排

農村土地流轉信托作為一種金融創新產品，在實際運作中尤為重視市場的作用，并嚴格按照價格信號的要求來配置生產要素，最后得到了“產權+組織+效率”的三重紅利。從調研中來看，對于大多數土地流轉信托企業來說，在公司治理結構保持相對清晰的同時，且都遵循自負盈虧、獨立核算和民主決策管理的原則，這與傳統的農業生產企業有著明顯的不同，因而更接近于現代企業的制度安排。

三、當前農村土地流轉信托存在的問題

1. 土地流轉氛圍亟待加強

許多地方的農民對土地的心理依賴性仍然較強，視現有的承包經營土地為安身立命的基本生活保障，并不愿意輕易“讓渡”使用權來參與土地流轉。同時，基層政府的重視程度也不夠，部分黨員干部對土地流轉信托缺乏認識，引導不力，宣傳不夠，服務不細，影響了土地流轉信托的運行效率和質量。此外，國家農業補貼政策的逐步實施，使得農村土地的收益率不斷上升，客觀上導致農民過度依賴優惠政策，寧可等待現有承包地被政府征收獲取補償費，也不愿將其推向土地流轉市場獲得增值收益。

2. 配套政策不健全

當前土地流轉信托配套政策不完善主要表現在三個方面：一是法律體系不健全。以《土地管理法》為例，其條款內容并未明確集體土地的流轉問題，致使多地的流轉土地處于“監管真空”和“無法可依”的狀態，對土地流轉信托的發展造成了較大的負面影響。二是流轉程序不規范。囿于文化水平限制，不少地方農民在參與土地流轉信托過程中并不重視雙方的權責利關系，再加上登記、備案和核準程序并未完全建立起來，結果引發了較多經濟糾紛。三是管理政策不完善。由于缺乏規范的土地信托流轉管理機構，對于信托流轉行為并未做到有效監管，使農民的合法權益受到較大挑戰。

3. 規模收益短時間內難形成

影響土地流轉信托規模收益的因素主要有兩個方面：一是政策仍存在不確定性。當前參與土地流轉信托的農民絕大多數是在1988年簽署第二輪土地承包協議的，離30年承包期限還有3年時間，到期后的承包土地政策仍然存在著一些不確定性。二是參與流轉農戶經濟目的的短期性。應該承認，目前市場上信托產品大都存在前期投入大和報酬周期長的特征，而農民由于經濟條件的限制，不愿意輕易長期轉讓土地使用權，這在一定程度上制約了土地流轉規模收益的形成。

4. 體制機制問題仍然突出

約束土地流轉信托發展的體制機制原因主要有三個層面，亟需引起重視。一是有效的價格發現機制尚待形成。總體上來講，由于土地供求矛盾廣泛存在，土地流轉信托中的協議地價機制、招標地價機制和拍賣地價機制并沒有發揮應有的作用。二是土地流轉信托的風險防范機制有待進一步完善。部分信托企業受現實利益驅動，并沒有將“整合”的土地真正用于農業生產，而是將其作為貸款抵押物用于資本運作，故存在較大的操作風險。三是激勵機制不健全。比如在財政獎勵措施、信托服務平臺、用地審批程序和勞動就業保障等方面，政府和市場都沒有形成行之有效的激勵體系。

四、完善農村土地流轉信托的政策建議

完善我國農村土地流轉信托是一項綜合性且動態發展的系統工程，具體操作需從如下幾個方面加以考慮：

1. 著力完善農村土地流轉政策配套體系

一是通過立法的形式對當前農村土地流轉信托程序進行規范。目前，可以先抓緊制定農村土地流轉信托單行條例，待各方面條件成熟以后，再研究制定更高層次的《土地流轉信托法》。二是進一步建立健全財政扶持政策體系，盡快形成促進農村土地規模流轉和涵蓋生產經營主體獎勵補貼的系列扶持政策，并積極引導各類社會資本進入“三農”領域參與土地流轉。三是加快推動中介服務機構發展，主要負責土地流轉使用權的前期登記、需求發布以及流轉信托后期的糾紛解決與跟蹤服務。四是大力夯實土地流轉信托的信用基礎，打造誠信市場和誠信政府。

2. 加快建設農村土地流轉信托二級市場

一是要提高認識，強化農村土地流轉二級市場立法，核心是要從二級市場的特殊性和復雜性出發，規范交易市場行為，明確交易方式、程序和規則，為二級市場業務行為提供法律保障。二是從戰略角度理順一級市場和二級市場之間的關系，實行全口徑統一管理，全面推進市場機制配置土地市場，構建統一、競爭、開放有序的農地流轉信托有形市場。三是明確政府部門職責，加強相關機構的溝通協作，即時掌握二級市場的動態行為，逐步建立統計、登記、分析和監管系統。

3. 謀劃構建“三位一體”的政策實施框架

政府要加強制度體系建設，重點解決實際層面中遇到的具體問題，確保土地流轉信托各方獲得穩定的經濟收益。可以按照不同地區的經濟發展程度，建立一個層次不同和需求各異的農地流轉信托激勵體系，并在此基礎上尋找合適的利益契合點，為土地流轉信托的長期可持續發展提供有效的現實保障。信托企業則要以《土地承包法》為準繩，積極探索有利于農村土地流轉的各種組織方式，引領新型農業發展新趨勢。農民則是要盡快消除“戀地”情節，提高土地流轉意識。

4. 進一步推進體制機制創新。

在堅持“公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線的基礎上，進一步“明晰土地所有權，穩定土地承包權，放活土地經營權”，并積極推進農村要素資本化和農村土地股權化改革，盡快形成“政策創新撬動農村土地現代化”良好局面。

[參考文獻]

[1] 黃延信，張海陽，李偉毅，劉強.農村土地流轉狀況調查與思考[J].農業經濟問題，2011（5）：108-110.

[2] 吳興國.從農村土地信托制度看“三農”難題的破解[J].浙江經濟，2004（1）：29-30.

[3] 岳意定，王瓊.我國農村土地信托流轉模式的可行性研究及構建[J].生態經濟，2008（1）：31-35.

[4] 于維軍，曹桂華.城鎮化進程中失地農民利益保障[J].國土資源經濟，2004（7）：22-24.

[5] 于洋，戴蓬軍.我國農村土地使用權流轉問題研究[J].經濟縱橫，2003（3）：59-63.