負面清單的行業選擇與動態調整

崔凡 鄧興華 裴秋蕊

[摘要] 負面清單單內行業選擇標準，是我國進一步開放自由貿易區的重要問題。巴格瓦蒂的次優理論可以作為制訂負面清單對單內行業進行特殊監管的理論基礎。當前應把由于市場不完全、信息不完整而存在著外部性扭曲、增長潛力扭曲的行業置入負面清單，進行特殊監管，審慎對等開放。此外，還可以通過對單內行業的動態出單來增加行業活力，擴大開放水平。

[關鍵詞] 次優理論 負面清單 入單依據 動態出單

[中圖分類號] F741 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）01-0084-04

[基金項目]自然科學基金課題“中國（上海）自由貿易試驗區發展機制與配套政策研究”（71341042）；對外經濟貿易大學研究生科研創新基金項目（A2012015）；對外經濟貿易大學優秀博士學位論文培育基金項目。

[作者簡介] 崔凡（1972 — ），湖南益陽人，對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院副院長，教授，博士，研究方向：國際貿易理論與政策；鄧興華（1987 — ），廣西岑溪人，對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院博士研究生，研究方向：國際貿易理論與政策；裴秋蕊（1980 — ），女，江蘇徐州人，對外經濟貿易大學博士研究生，研究方向：跨國經營與對外直接投資。

一、關于負面清單行業選擇問題

行業選擇問題是負面清單研究和中美雙邊投資協定談判中最重要的問題之一，直接涉及我國外資政策的改革問題。負面清單當前已經在上海自由貿易試驗區得到了初步應用，并且經上海自貿區管委會制訂增刪已經出臺了2013和2014兩版負面清單。但是還存在著負面清單入單依據相對薄弱，修訂程序不夠透明，缺乏相應的動態調整機制等問題。

在我國初步使用負面清單與不符措施在相關雙邊投資協定中保留相應行業的外資管理權限的過程中，需要結合我國現有的經濟發展水平，不斷提高相關政策的透明度和修訂的公開與科學性。一方面應該努力爭取做到入單有據，所有不符合負面清單外的管理的外資限制措施，都應該是國內法律和部門規章法規等已經明示區分限制的行業，所有清單內行業都應該能查到相應的入單依據。另一方面則是在制訂負面清單的過程中，對部分行業應該做到出單有期，即對于一些有可能存在外部性或者尚屬于幼稚或新興產業的部門，不得不在一定時期內采取外資進入審批或者是相應的外資控股限制的情形下，也應該時刻考察監管這些行業的動態經濟變動。對于一些在規定時期內，限制外資的過程中由于自身存在種種問題而沒有得到充分發展的，由于過度保護而給相關上下游行業和消費者帶來了不利影響的行業，應該設定一定的期限使其對外資進一步開放，利用外資的競爭效應和相應的對消費者帶來的福利改進，彌補該行業由于外資進來帶來的潛在風險。而對于另外一些通過一定時期內的外資限制而得到了保護和發展的行業，也應該在行業發展水平提高之后開放對外資的相應限制措施，以爭取在未來獲得更好的發展。對這些行業的動態調整，既可以反映我國外資管理政策的前瞻性與科學性，又展示了我國較高的開放水平與改革意識，也使內資意識到行業的保護是有限度的，傳達一種強調未來轉型升級和競爭加劇的信號，有利于內資企業充分利用相關資源，加強改革創新和轉型升級，以應對將來的更加公平開放的競爭環境。同時有限度地在過渡期后最大程度地開放相關行業，也將會使我國在當前以采取負面清單和不符措施為主要形式的雙邊投資協定談判中，占據更為有利的地位，爭取相關國家對我國企業在更多行業中提供準入前國民待遇或最惠國待遇，以利于我國企業更好地進行海外投資或并購。

二、負面清單管理的理論背景

負面清單的修訂，最重要的就是判斷一個行業是否需要放進負面清單進行特殊管理，或者是留在清單之外允許外資獲得準入前國民待遇，享受和內資進入一樣的管理措施。這個過程對政策制訂者來說，最主要的理論基礎就是巴格瓦蒂的次優理論。次優理論解釋是政策會產生什么樣的影響，同時應該對什么樣的目標應用什么樣的政策，來解釋政府的政策工具和政策對象選擇。

在現實當中，由于市場的不完全，包括外部性等市場失靈因素的廣泛存在，也必然會使得一些領域如特定部門或特定地區產生扭曲，而巴格瓦蒂（Bahgwati）對次優理論最大的補充就是，以政策造成的扭曲對抗原先就有的扭曲，在這一思想的指出下，政策制訂對象應該是原先就由于市場失靈已有扭曲的領域，同時對于已經有扭曲的領域，應該采用直接和該領域相關的政策來進行干預，比如對于保護國內幼稚產業，應該直接應用產業政策，而不是關稅等貿易政策，政策和管理對象的原有扭曲一一對應，這就是次優原理的Target Principle（盯準原則）。

這一原理在包括貿易、農業、稅務等政策工具的研究中得到了大量的證實。從這一理論出發，新型投資自由化的政策選擇，即可理解為政府應該選擇原先存在扭曲的行業，通過列入負面清單，采用不符合準入前國民待遇的特殊監管措施，對這些行業進行管理，包括核審、限制外資比例、控制外資進入速度與禁止進入等手段，來修正這些行業所存在的扭曲。政策制訂者研究具體行業是否進入的時候，最重要的即是考察該行業在不采用特殊監管措施而進行單外管理的情況下，是否會出現由于外資進入而帶來的扭曲，例如負的外部性，對于文化資源等的潛在風險以及外資本身撤資和運營過程中與東道國的潛在沖突帶來的系列扭曲等。如果該行業存在一種或多種的扭曲的可能性，則政府應用負面清單與特殊監管措施對這些行業進行管理即是可行的，合理的。但如果不存在這些扭曲，政策制訂者強行將這些行業放入負面清單進行管理，就會造成由于政策干預而造成新的偏離。在這一基礎上，審視不同行業是否應該列入負面清單進行管理，即可以轉化為考察這些行業是否具有內在的潛在的扭曲問題，進一步考察一個行業是否存在外部性，是否具有潛在的對國家安全和文化及社會穩定等風險，是否有內外資事后監管和控制的差異，是否有可能是幼稚性行業等因素。

除了上述因素之外，還需要考慮的一個問題是，在制訂負面清單和學習相關以負面清單和不符措施為主體的新型外資管理方式的過程中，我們的經驗不足，特別是難于對所有行業是否存在潛在的扭典得到非常精確而客觀的度量，因此制訂和調整負面清單的過程，也是一個學習的過程，在理論上而言，則更是一種信息不完全情況下應用次優理論，調整相應行業問題的過程。這一方面需要相關政策制訂部門適當保守，在推動開放和外資進入的同時，對于一些較為敏感的行業進行適當的負面清單內監管；同時還需要參考全球其它國家的行業選擇與部門選擇。對于多數國家都采取外資限制措施的行業或者部門，在對相關行業是否存在扭曲無法判斷或者判斷為不需要限制外資的情況下，應該參考相關國家的政策選擇，對相關行業采取保守穩健的清單內監管措施。

三、負面清單行業選擇依據與調整框架

按照次優理論和盯準原則，所有需要放入負面清單進行管理的行業都存在一定的扭曲而不能達到自動的帕累托最優，都可以通過實施相應的監管措施推動行業更好更快的發展，在提高競爭力的同時實現社會福利最大化。

在現實操作中，有如下可能性途徑可以用來觀察行業是否存在扭曲：

一是我國已有法律和部門規章。法律和部門規章是已有的國內法，無論是上海自由貿易試驗區作為區域嘗試性立法，或者是在未來的中美和中歐以負面清單為基礎的雙邊投資協定的談判中，都應該考慮以已有的法律和部門規章為基礎，這也是多數國家在雙邊投資協定中最常見的做法，即保留原有立法中不符合新的投資開放規定的條款不變，待以后國內法修訂時再行開放，不因為雙邊協定的成立而直接將沖突的國內法全部清除。這是因為作為外資管理和政府部門或者從事雙邊投資協定談判的部委而言，按照已有法律和部門法規對外資的限制性規則，即是遵從了從事相關行業管理或經營的相關立法人士與實際管理部門的意見，盡管存在著由于立法過程中的部門利益和保護主義的存在，但整體而言，這些法規對外資的限制，往往更多地反映出相關行業的一種原生保護的需要，也反映出這些政策制訂者對于政策目標與政策工具的對應性的考慮。對于上海自由貿易試驗區的兩版負面清單的制訂，這一原則無疑是最為重要的，在我國未來與各國進行雙邊談判中，需要進一步整理我國已有法律和部門規章條款中對于外資的限制和監管措施，把散落在不同文件中對具體行業的監管要求與管理方案充分反映到談判草案中，吸收各部門和各立法機構已有的對各行業的認識，去除部分由于環境變化和市場需要已經不適用于過去的一些保護條款的行業，達到基于立法者與行業主管者的對行業是否存在扭曲的基本認識。

二是學界、行業主管部門和行業具體經營企業對于行業的研究報告與申請文書。這部分即是“政學商結合”，在負面清單的修訂和增刪過程中，從程序上增加透明度和增加政策的說服力的重要途徑之一，要廣泛聽取各方面意見，同時，考察外資所投行業的環境外部性。對于一些排放水平較高的行業，能耗較大的行業，適當地限制外資進入也是合理的。但是這種信息往往來源于具體行業經營者和主管部門的數據與統計資料，而難于為制訂外資管理政策和從事雙邊投資協定談判的主管部門所得。這就需要修訂負面清單，廣開言路，廣泛聽取相關行業和主管部門與學界的看法，綜合審慎考慮，穩妥地調整負面清單內容。

三是不同國家間已有的負面清單和不符措施所覆蓋的行業范圍。要考察其他國家的做法，把世界上多數國家都有所保留的行業也進行相應的保留，避免未來陷于無法周轉的境地，同時將一些與我國較為類似或者是發展方向較為類似的國家的保留行業，也借鑒于我國的負面清單修訂中。在負面清單的制訂，或者是雙邊投資協定針對不符措施或特殊監管措施的應用部門或行業的列示中，應該盡可能地列示更多行業，包括多數國家都進行的不符措施保留的行業。還要結合我國的實際情況，除了一些涉及國家安全、自然資源與環境、土地以及高科技行業或者是文化等意識形態較重要的行業保留在負面清單中進行特殊監管外，還應考慮將國際上曾經由于外資大幅撤離或者是與東道國容易發生沖突而有負面影響或潛在風險的行業，也一同列示。

四是行業的技術進步速度與我國在該行業的科研水平。負面清單和不符措施管理方式，對于清單內的行業而言，更多的是一種保護作用。那么這種保護作用除了在一般情況下適用于一些外部性較大，市場失靈風險較高的行業之外，另一種可能的需求就是應用于一些增加較快而當前發展還相對薄弱，但由于我國的要素稟賦或者科技水平等的發展變動，在未來有可能成為較有競爭力的行業部門。對于這些部門而言，直接開放外資的準入前國民待遇，可能會對一些處于增長期的企業造成毀滅性打擊，因此同時運用產業政策和外資管理政策對相關行業進行一定程度的扶持，可能在一定程度上是合理的。對這些行業進行研究討論的時候，就需要考察這些行業現有的發展情況以及根據這些行業的科技儲備和行業增長水平，觀察未來一定時期內這些行業的增長前景。對于一些有較高增長潛力能夠成為我國未來一定時期內增長引擎的行業，可以考慮由于行業的幼稚性和這些行業內中資企業競爭力提高帶來的正向效果，而給予一定時間的負面清單內的外資監管措施，以爭取進入的外資相對有序，能夠對國內行業產生良好的示范和競爭效應，而又不至于過度剝奪相關行業的增長空間。在這一意義上，需要注意考察行業的增長空間與潛力，將巴格瓦蒂的次優理論放到一個動態的環境下進行考察，對于一些存在著動態靜態收效不一致的部門，以其長期的總收益是否適用負面清單進行監管作為最終決定的依據。目前來看，一些生物制藥行業，新能源行業和新法制造業都可以適當考慮列入負面清單，進行相應的一定期限的保護。

但是列示進入負面清單采用不符措施對外資進行限制或禁示的行業，往往也會給國內企業一種保護的幻覺，甚至有可能因此產生壟斷或侵害消費者利益的行為。可以進一步增加一種創新性的動態調整條款，對于部分競爭力較弱的行業，以及部分幼稚性行業，考慮增加對相關行業包括行業平均利潤水平、規模、國際競爭力等情況的定量考核，酌情刪減，避免部分行業由于相關保護而喪失國際競爭力。

根據以上分析，我們可以得到未來修訂或準備在雙邊投資協定談判中的負面清單一般程序性框架。首先，按照已有的國內成文法和部門規章，整理出完整的外資行業限制；其次，咨詢并聽取相關行業主管部門、學者與企業的意見，對部分行業是否存在市場失靈，特別是由于外資廣泛進入而加重市場失靈的情況進行核實研究，對確實存在包括但不限于外部性、環境資源等公共品風險、文化與意識形態風險、國防安全以及行業發展初期等動態和靜態的扭曲，需要通過負面清單進行保護的行業，在已有的成文法的保護上進行增刪，再列入負面清單進行管理；對已經列入負面清單的行業，要堅定地進行管控，而對于一些外部性或資源性行業，則根據社會經濟發展需要，在堅持可持續發展的基礎上進行保護，但對于一些屬于短期內產能過剩或發展階段處于初期的行業，則應該采取動態考核，考察負面清單管理和外資進入對行業的利弊得失，并依據考察結果，對于在保護中依舊無法發展，或者已經得到較為充分的發展而足以與外資合理競爭的行業，列示其移出負面清單的過渡期，為行業轉型升級和指導外資未來的投資方向提供明確的信號。堅持這些基礎與原則修訂的負面清單，將更具有透明度與指導意義，對于提供明確的可預期的投資開放自由化，和適當地保護我國行業和產業的競爭力與有序穩定的經濟社會秩序是更為有益的。

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