對外援助與我國境外經貿合作區建設

李丹 陳友庚

[摘要] 我國的境外經貿合作區對于推動國內企業對外投資有著重要的意義，政府采取了一系列措施以促進其發展，而對外援助（ODA）在此過程中未能得到重視。事實上，對外援助作為一種有效的政策工具，已經對對外投資和貿易發揮了不可替代的作用。應從加強對境外經貿合作區東道國的宏觀政策援助、實施本地化戰略、使用援外優惠貸款支持合作區建設三個方面實施改革。

[關鍵詞] 境外經貿合作區 對外援助 對外投資

[中圖分類號] F752 [文獻標識碼] A [文章編號]1004-6623（2015）01-0051-03

[作者簡介] 李丹（1967 — ），河南南陽人，法學博士，廈門大學公共事務學院教授，博士生導師，研究方向：全球治理、國際發展研究；陳友庚 （1983 — ），湖南岳陽人，廈門大學公共事務學院博士研究生，研究方向：國際發展援助。

一、我國境外經貿合作區的發展與問題

1. 制造業成本上升的選擇

自新世紀以來，我國制造業的成本逐年上升。與發達國家相比，2005年美國制造業成本高于我國成本22%，2008年降到5.5%。與發展中國家的墨西哥相比，2006年中國制造業成本比墨西哥低5%，2009年高出墨西哥20%。成本的上升包括幾個方面：勞動力價格攀升、原材料成本提高、融資難。自2010年開始在各地出現的“用工荒”表明，我國已經進入了一個高勞動力成本的時代，低廉勞動力成本不再是我國企業發展的優勢。而原材料價格，自2009年開始迅速上升。我國中小企業在融資方面也遇到了困難，超過80%的中小企業依靠自籌資金解決企業發展融資問題。而外部，歐美等發達國家的貿易保護主義嚴重，自金融危機以來，針對我國的貿易摩擦增多，這都為我國的中小企業增添了障礙。在這種形勢下，境外經貿合作區的發展具備了其合理性與迫切性。

2. 境外經貿合作區發展現狀

我國的境外經貿合作區是分批進行的。2006年11月審批通過了8家，2007年底通過了11家。其做法是：先由我國政府（商務部牽頭）與政治相對穩定、與我國關系較為友好的國家協商完畢；商務部審批通過的企業與該國政府再簽約，在該國負責建設經濟貿易合作區；該企業在國內外吸引企業進入合作區，形成產業集群。我國的境外經貿合作區的特點是，從運行模式來看，以政府為主導、企業為主體，實行市場化經營，這是我國境外經貿合作區運行的原則；從境外經貿合作區分布的地區來看，非洲、南亞、拉美等發展中國家占了大部分；入園企業多為能源、資源、農業、輕工、冶煉、電子等行業；主導企業一般是國內的大型企業，多為國有企業，而入園企業則以中小企業居多。

3. 境外經貿合作區發展面臨的問題

投資和收益不成正比，是開發建設境外經貿合作區的最大挑戰。贊比亞中國經濟貿易合作區投資1.4億美元用于園區的各項基礎設施建設，而合作區取得收益的渠道卻較為狹窄，包括出租廠房、辦公場所、土地、供電、提供物業服務、開發商業項目等。同樣非洲的另外一個經貿合作區——蘇伊士合作區，其前三年的年均利潤為41.8萬美元，而其投資總額已達到了8000萬美元，投資利潤率僅為0.52%。按照這樣的情況且在沒有政府補貼的條件下，合作區需要192年才能收回其投資。從這兩個經貿合作區的狀況可以看到，盈利能力低下，是制約經貿合作區進一步發展的重大問題之一。經貿合作區的運作模式是以市場化為原則的，政府的補貼只能是一種輔助性的與初期性的啟動機制，合作區能否走得遠，關鍵還是要靠其盈利能力。只有盈利能力提高了，國內大量受成本攀升制約而急于尋找投資機會的企業才會轉移到合作區來。

我國境外經貿合作區發展的第二個問題是東道國投資環境不夠完善。合作區多布局在發展中國家，在非洲的數量不少。發展中國家雖然具備勞動力成本低、原材料成本低、國際貿易條件相對較好等優勢，但其政局不是很穩定、社會各項制度比較欠缺、針對合作區的政策也不夠穩定。這都為我國經貿合作區的發展帶來了負面影響。以贊比亞為例，2006年，贊比亞通過了《發展署法》，并成立了服務外部投資的機構，也實施了不少優惠投資的政策。但是這些政策與機構運行的穩定性都成問題，這一屆政府通過的政策到下一屆政府是否有效，都是經貿合作區所擔憂的。

我國境外經貿合作區發展所遇到的第三個問題則是布局有待合理化、定位需要科學化。我國在南亞國家如柬埔寨、越南、泰國都建立了經貿合作區，其中，在越南就建立了兩個經貿合作區。這幾個國家面積不大、人口不多，同時建設這么多經貿合作區，反而導致了各合作區之間的惡性競爭，造成了重復建設和資源浪費、對于合作區的整體發展無利。大多數經貿合作區都存在行業覆蓋過大過全問題。還有些經貿合作區沒有與我國國內對外投資的趨勢對接。我國在各地的經貿合作區主要服務于國內中小企業對外投資，只有符合對外投資的要求，才能保證有大量的企業涌入到合作區內來。而現有的一些合作區在自我定位時沒有對此做出周全的考慮。

二、對外援助服務于境外

經貿合作區的可行性分析

1. 境外經貿合作區本身是援助改革的產物。從境外經貿合作區的發展歷程來看，其與對外援助有著密切的聯系。我國的境外經貿合作區最開始是作為援助的一種手段被提上議事日程的。1995年10月，中共中央召開的改革援外工作會議，提出要將我國改革開放的經驗用于援助發展中國家的發展，幫助其建立類似于深圳、廈門這樣的開發區，帶動其整體發展。由此可見，我國境外經貿區的最初建設思路是從改革對外援助工作起步的。1998年10月，中埃蘇伊士特區成立。從蘇伊士特區的后續發展狀況來看，我國對于該特區的功能更多地是看重其帶動埃及經濟發展，促進兩國友誼等方面。也就是說，合作區更多地具有援助的性質，而不僅僅是解決我國對外投資問題的方案。

2. 援助的功能決定了其在境外經貿區的作用。對外援助不僅是幫助其他發展中國家發展的手段，也是實現我國經濟發展的政策工具。大量發展中國家通過我國的援助，認識、接觸并逐漸信任“中國制造”的，我國的對外援助成為“中國制造”出口的一種營銷手段。成套設備援助援建項目中使用中國的標準，工程項目建設、后續的維護中所需要的原料和設備都是從中國進口。這將形成使受援國產生一定的進口依賴，對擴大我國產品的出口是有利的。援助對于投資同樣具有推動作用。中國對非洲援助與中國對非直接投資之間呈正相關關系。

3. 對外援助能切實解決經貿合作區發展面臨的問題。首先，我國對外援助中很大一部分是援建受援國的基礎設施，如道路、電信等。許多發展中國家雖然有豐富的自然資源，但這些資源所處位置偏遠，基礎設施不完善。我國對外援助重視基礎設施的建設，極大地便利了我國企業的對外投資。其次，對外援助為我國企業對外投資提供了風險保障的作用。我國對外援助引入市場機制，各類企業成為執行對外援助任務的主體，極大地減少了企業對外投資的風險。

到目前為止，對外援助對于我國的經濟發展特別是對于擴大出口方面起到了積極作用。但對于投資的影響并不十分顯著，機制也比較單一。特別是當境外經貿合作區成為促進對外投資的重要平臺之后，對外援助作為重要的政策工具使用不充分。

三、如何更好發揮對外援助

在經貿合作區建設中的作用

1. 加強對合作區所在國的宏觀政策援助。在我國現有的援助形式中，大多是對受援國的物資援助、技術援助和項目援助，而極少是以受援國的宏觀政策為援助對象的，這種狀況極大地制約了對外援助發揮其助推經貿合作區發展的功能。從國際發展援助的實踐看，對于受援國的宏觀政策的援助是可行的，而且得到了一些發達國家和世界銀行等國際組織的大量運用。與單純的物資援助和技術、項目援助相比，以受援國宏觀政策為作用對象的援助有著如下突出的優點：在尊重受援國主權前提下的宏觀政策領域的援助，對于受援國發展所起到的作用遠遠超過項目援助的作用。這種援助能為物資、技術和項目援助提供賴以發揮作用的土壤。因此，應當改革我國的對外援助，選擇幾個境外經貿合作區所在國作為試點，逐步在各經貿合作區所在國推廣。

2. 實施援助本地化戰略，加強對合作區所在地區的援助。當前發展情況看，如何實現本地化，是合作區可持續發展要解決的問題。首先要對合作區所在地區的交通、水電、通訊等經濟基礎設施進行援助，再加大資金的投入。其次，應加大對合作區所在地的人力資源援助。我國境外經貿合作區面臨的一個突出問題是所在地的居民對合作區的發展不理解，構成了不利的社會環境。同時，人才缺乏也是困擾合作區發展的一大問題。對受援國人力資源的援助不僅是一項增加本地可用人才的辦法，同時也是一項改善受援國當地居民態度、建立友誼的好辦法。

3. 加強金融援助，解決合作區資金緊缺的問題。資金緊缺是當前我國境外經貿合作區普遍面臨的發展瓶頸。可以考慮以援外優惠貸款的方式加強對各合作區、入園企業的資金支持。援外優惠貸款是我國自1995年開始實施的一種新的對外援助方式，到目前已經成為我國對外經濟援助資金的主流，2009年到2012年三年間達到497.6億元人民幣，占援外支出總量的55.7%，超過無償援助與無息貸款這兩種方式的總和。同時，由于援外優惠貸款主要投向中方企業或中外合資企業，因此可以考慮將該貸款更多地向合作區其它相關企業傾斜。通過使用援外優惠貸款支持合作區發展，在不新增財政支出的條件下調動較大規模的資金，更好地加強援外工作的系統性。

[參考文獻]

[1] 馮維江，姚枝仲，馮兆一.開發區“走出去”：中國埃及蘇伊士經貿合作區的實踐[J].國際經濟評論. 2012（2）.

[2] 李春項 .境外經貿合作區與我國企業“走出去”[J].中國外資.2008（8）.

[3] 喬慧娟.論我國境外經貿合作區的風險防范問題[J]. 商業時代. 2014（15）.

[4] Kapfer S， Nielsen R Nielson D. If You Build It， Will They Come？ Foreign Aids Effect so on Foreign Direct Investment[R]. Paper prepared for the 65th MPSA national Conference，14April，2007.

[5] 張漢林，袁佳，孔洋.中國對非洲ODA與FDI關聯度研究[J]. 世界經濟研究. 2010（10）.