十三五規劃：以構建“民生國家”為主線

[摘要] 民生國家是福利國家與自由市場之間的第三條道路，它兼具社會保護與經濟效率促進功能。中國面臨著貧富差距過大、住房難、養老難、看病難、教育公平、環境保護等民生問題，建議十三五規劃以民生國家建設為主線，統御經濟建設、社會建設、政治建設、生態建設與文化建設。

[關鍵詞] 民生國家 福利國家 十三五規劃 五年規劃

[中圖分類號] F123 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）01-0028-05

[作者簡介] 鄢一龍（1976 — ），福建永泰人，清華大學公共管理學院助理教授，清華大學國情研究院助理研究員，研究方向：發展規劃、中國國情、公共政策。

長期以來，我國存在關于走歐洲“福利國家”道路，還是要保持市場競爭活力，避免落入福利國家陷阱的爭論。回顧歷史、展望未來，中國應該走一條不同于福利國家與自由競爭的新路，筆者將其定義為“民生國家”道路，這是由中國的社會主義國家根本性質、現實國情以及歷史傳統所決定的。“十三五”時期中國應完成民生國家的基本框架構建。民生國家構建將成為2020年全面建成小康社會的重要內容，并為2030年中國實現共同富裕道路目標奠定基礎。

一、民生國家與福利國家

民生自古就是中國良治的標準。禮記大同世界的重要標志就是要解決老百姓，特別是貧弱群體的生計問題、婚姻問題以及就業問題。中國革命先行者孫中山先生倡導民生主義，要將解決國民的生計作為施政者首要考慮的問題，因此，他認為民生主義就是社會主義、共產主義、大同主義。

民生問題就是人民群眾生存于世，與自身生活利益密切相關的問題。在貧困階段，最大的民生問題就是吃飯穿衣的問題，而當我國進入總體小康之后，人民對于生活水平的需求也提高，但民生問題并沒有根本緩解，反而進一步凸顯，更為復雜，包括收入、貧富差距、就業、教育、醫療、養老、住房，以及環境質量與食品安全等問題。

民生國家與福利國家有何異同？民生國家是社會主義的重要特征，是福利國家和自由競爭的中間道路。它使得社會保護和市場競爭兩者相互促進，而不是相互排斥。民生國家是效率與公平之間的中間道路，追求“有效率的公平”，而不僅僅是公平優先，或者效率優先。

民生國家具有雙重功能：一是社會保護功能，對市場競爭弱勢群體進行托底，保障基本生存需要；二是經濟效率促進功能，即通過人力資源的普及性開發，提高人民大眾參與市場競爭的能力，從而促進經濟的發展和社會公平。

福利國家最大的陷阱是隨著福利水平不斷提高，人民的預期持續升高，財政不堪重負。我國通過民生政策提高了全社會的勞動生產率，從而避免陷入養懶人的“福利國家陷阱”。“民生”的本意出自《左傳·宣公十二年》“民生在勤，勤則不匱”，很好地反映了民生國家是個勸勤而不是養懶的制度安排。同時，我國具有體量龐大的公有資本，能為民生國家提供第二財政來源。

民生國家要讓人民與國家真正成為利益共同體。通過民生國家構建，人民與國家成為最直接的利益共同體。國家提供的公益性保障，成為人民解決民生問題的重要來源。

二、民生問題成為突出挑戰

改革開放以來，我國探索讓人民得到更多實惠的經濟發展新路，人民生活水平迅速提高，物質文化日益繁榮。同時，也出現了經濟建設與社會建設一條腿長、一條腿短的問題。2003年以來，以胡錦濤為總書記的黨中央高度重視民生問題，過去十年間中國發生了社會政策的“新躍進”，幾乎從無到有地建立起一個覆蓋全民的農村醫保體系、農村養老保險體系，構建了一個社會基本保障安全網，貧困人口大幅度下降，人民的教育普及和健康水平快速提高，民生領域支出比例大幅度提高，2006年起徹底取消了延續千年的農業稅和各種收費。

十八大以來，黨中央將民生問題放在更突出的位置。十八大報告提出：“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活。”

從歷史比較與國際比較來看，我國確實已經不能算一個低福利的國家，同時人民生活水平顯著改善了。但是隨著經濟社會發展，生活成本同樣上升，人民的預期同樣上升，因此民生問題不是減弱了，而是更為突出了。對于普通中國人而言，仍然處于為了基本生存而勞碌終身的境地，同時面臨著巨大的生存壓力與風險，這表現為民生問題上的“新六座大山”。

1. 貧富差距過大。我國居民收入雖然高速增長，但是收入差距仍然巨大，收入分配不公平。近年來我國的基尼系數雖然有所下降，但是資本和勞動差距擴大的結構性矛盾并未改變，財富差距更是驚人。調查數據表明，我國最富的10%家庭擁有的財富在64%～85%之間①。貧富差距反映了貧困問題凸顯，也是人民群眾不滿意的重要原因。

2. 住房難。居民住房供需結構性矛盾突出，保障性住房供給不足，特大型城市和部分二線城市住房價格畸高，住房價格大大超出了勞動者階層的購買能力。對于大多數普通勞動者而言，辛辛苦苦一輩子，就是攢下一套房。

3. 看病難。我國目前慢性病確診患者2.6億人，根據世界銀行的預測，今后20年發病人數會增長2～3倍②。 如何有效預防和治療慢性病，是關系家家戶戶的重大民生問題，也對我國的衛生醫療體制提出巨大挑戰。

4. 養老難。中國未富先老問題異常突出，面臨著巨大的壓力，到2020年平均6個勞動年齡人口要供養一個老人。養老保險個人賬戶空賬運行情況突出，2013年達到了3.1萬億元，社會保障長期資金平衡和基金保值增值壓力巨大。二三十年后，中國的“老無所依”問題會進一步凸顯。

5. 教育公平問題突出。我國農村留守兒童、流動人口子女的上學難問題仍然沒有完全解決，如何推進高質量的教育資源均衡分布，進一步推進教育公平，成為突出的挑戰。教育公平是起點公平，是實現人力資源有效開發，實現社會階層流動的重要途徑，已經成為突出的民生問題。

6. 環境質量問題突出。土壤、水、空氣等環境質量問題成為突出矛盾，PM2.5污染③、水體污染以及土壤污染④對公眾健康造成巨大的威脅，如何保證人民呼吸清新的空氣，飲用干凈的水，食用無污染的食物成為突出的民生問題。

民生問題不但是經濟社會問題，同樣也是重大的政治問題。繁榮并不一定帶來穩定，只有人民直接受益、公平受益的繁榮才能帶來真正的穩定。

三、建議十三五規劃以建設

“民生國家”為主線推進五大建設

民生國家的內涵就是將民生問題作為治國理政的根本出發點與落腳點，以改善民生作為發展和改革的著眼點。中國應當從以經濟建設為中心逐步轉向以民生建設為中心。建議以民生國家建設作為十三五規劃的主線，以民生國家建設統御經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設與生態文明建設（見圖1）。

1. 從經濟建設看，不再以追求高增長為目標，而是以經濟適度增長為目標。以滿足就業需求、人民生活改善需求、社會保障財力需求為標準，確定經濟增長的底線。把民生建設作為公共投資的重點領域。居民收入快速增長，城鎮居民可支配收入，農村居民純收入增長率要大于GDP的增長率。

2. 從社會建設看，要以改善民生為重點，全面均衡推進社會建設，繼續改善就業、醫療、住房、健康、教育等民生問題，加快推進收入差距的縮小，創新社會治理方式，通過更為靈活、多元的機制保障民生。

3. 從生態建設看，要以民生環境為重點，重點解決人民群眾關心的水、氣、聲、土壤等環境問題，重點解決農村的面源污染、飲用水安全、生態貧困等與人民利益密切相關的環境問題。

4. 從文化建設看，人民不但是文化消費主體，同時也是文化創作、參與文化的主體，要開展各種群眾文化活動，寓教于樂，構建社會主義核心價值體系。

5. 從政治建設看，要以民生促進民主，以民主帶動民生。民生國家同樣是實現人民民主的重要途徑。調查表明，亞洲人理解的政府民主最重要的就是解決人民的民生問題，持這一看法的亞洲人比例達到了54.7%，而中國的比例更是達到了67.1%①，遠高于將選舉、批評的自由等作為民主的屬性。

以民生國家建設為十三五規劃的主線，也意味著規劃編制的一場革命。改變以往規劃“見物不見人”的狀況，將民生關切作為規劃目標設計、重大任務以及重點項目安排的核心，使得五年規劃成為以人為中心的規劃，成為和每個人民切身利益直接相關、易于感知的規劃。

規劃目標要貫穿民生國家建設的主線，從經濟民生、社會民生、生態民生、文化民生幾個角度設計主要發展目標與指標。

“十三五”民生國家構建包括以下幾個體系：

一是構建全覆蓋、均等化、較高水平、可持續的社會保障體系。“十三五”時期，我國各類基本社會保障要實現全面覆蓋所有人口；同時要大力推動不同體制身份人口，戶籍、非戶籍人口，城鄉人口，不同區域人口大體享受同等的社會保障水平；同時要根據經濟社會發展水平，逐步穩健地進一步提高發展水平，管理社會預期，避免超出財力增長；適應人口流動需求，提高社會保障統籌水平；通過國有資本劃撥、推動社保基金積極穩健參與投資等方式，構建可持續的社會保障體系。

二是構建高質量的公平的人力資源開發體系。形成更高水平、充滿活力的人力資源體系。包括全民健康型社會建設，利用移動互聯網等新技術，加快全民健康型社會建設，積極應對老齡化，構建老齡友好社會，提高老齡健康預期壽命②；邁向更加公平的教育基本現代化，全面建成惠及全民的教育公平社會，全面建成體系完備的終身學習型社會，全面建成貢獻顯著的教育紅利社會，全面建成充滿活力的現代化教育體系。

三是構建民生環境安全網體系。十三五時期下大力氣治理好水、大氣和土壤污染，實現環境質量顯著改善，對與群眾健康密切相關的霧霾、耕地重金屬污染、毒害工業廢水偷排等突出問題集中治理。

四是構建公平分配制度體系。從一次分配入手解決收入分配問題，促進“勞者有其資”，讓全民共享資本收益，改變資本與勞動的結構性矛盾，逐步縮小勞資差距①。從二次分配入手解決收入分配問題。進一步推進國有資本收益為全民所共享，推進稅收體制改革，加快構建資本稅收征收體系，逐步改變目前實際稅率累退的狀況。進一步推進財政支出向民生傾斜，向落后地區和貧困人口傾斜。

五是構建人民文化建設體系。加快推進群眾文化建設，構建社區群眾文化體系、農村群眾文化體系、組織職工文化體系、網絡社區文化體系，鼓勵非市場性文化活動的廣泛開展，促進群眾文化建設大發展、大繁榮。

六是推進民生與民主相互促進。創新民主方式，讓人民群眾在各個層面、各個環節行使當家作主的權利。加強群眾路線建設、協商民主建設、評議式民主建設，使得黨的領導始終體現人民的意志，維護人民的利益。

七是可持續的民生國家資金支持體系。民生問題的公益屬性要高于市場屬性，市場機制只是為實現其公益屬性的手段與途徑。通過做大做強公有資本、集體資本、社會資本、合作資本、小微資本，實現公益性資本占據絕對多數，為民生國家建設提供充足的資金支持體系①。

“十三五”期間我國進行前瞻性的民生國家構建，將為我國建成共同富裕社會，實現屬于大多數人的社會主義現代化社會奠定基礎，并為我國長治久安奠定基礎。民生國家構建根本上是要改變普通人民為了滿足基本生活需求而終生勞碌的狀況，初步將勞動者從“物對人的奴役”中解放出來，從而促進實現屬于所有人的“人的全面發展”，并最終實現人與人的自由聯合。

[參考文獻]

[1] 東亞民主研究中心. 東亞民主研究計劃，

http：//www.eastasiabarometer.org/chinese/news.html.

[2] 世界銀行東亞及太平洋地區人類發展部.創建健康和諧生活-遏制中國慢病流行[D].2011年.

[3] 孫中山.孫中山選集（民生主義）[M]. 北京：人民出版社，1981（832）.

[4] 王紹光.中國 . 治道[M]. 北京：中國人民大學出版社，2014.

[5] 西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心.2014中國財富報告：展望與策略[D].2014.

[6]中華人民共和國環境保護部.十一屆全國人大常委會第二十三次會議舉行第二次全體會議受國務院委托周生賢作關于環境保護工作情況的報告[EB].http：//www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201110/t20111026_218818.htm.

[7] 鄢一龍，白鋼，章永樂，歐樹軍，何建宇. 大道之行：中國共產黨與中國社會主義[M]. 北京：中國人民大學出版社，2015.

[8]中國網.環保部：74個城市2013年平均達標天數僅為221天[EB].http：//www.china.com.cn/news/2014lianghui/2014-03/08/content_31719095.htm.