新時期我國五年規(guī)劃的邏輯探討

[摘要] 五年規(guī)劃本身就體現(xiàn)了一種國家建制性力量，它不僅是指導(dǎo)當(dāng)前發(fā)展的必需之舉，也是引領(lǐng)未來創(chuàng)新的必要之策。新時期的五年規(guī)劃，應(yīng)適應(yīng)我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、技術(shù)追趕向創(chuàng)新引領(lǐng)轉(zhuǎn)變的新形勢，立足政府正面清單的職能范圍，強(qiáng)化滲透能力、汲取能力以及協(xié)調(diào)能力等國家能力建設(shè)，明確面向未來、市場導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策和面向大眾的基本公共服務(wù)供給安排，著力營造企業(yè)、個人和社會良好發(fā)展的環(huán)境。

[關(guān)鍵詞] 五年規(guī)劃 國家能力 產(chǎn)業(yè)政策 規(guī)劃建議

[中圖分類號] F123 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）01-0023-05

[作者簡介] 劉國宏（1980 — ），河北靈壽人，綜合開發(fā)研究院（中國 . 深圳）金融與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，研究方向：區(qū)域金融、五年規(guī)劃及企業(yè)戰(zhàn)略。

目前，我國正處于“十三五”規(guī)劃編制期。五年規(guī)劃被認(rèn)為是解讀我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展奇跡的奧秘所在，我們認(rèn)為需要對規(guī)劃的必要性、規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)和規(guī)劃的操作性進(jìn)行探討。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

（一）規(guī)劃的必要性

關(guān)于政府制定發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策作用和意義，學(xué)界已開展了廣泛而深入的探討，同時，發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策作為政府規(guī)劃的重要內(nèi)容，政府規(guī)劃對相關(guān)戰(zhàn)略和政策發(fā)揮的效用也開始引起學(xué)界的高度關(guān)注。

著名經(jīng)濟(jì)史學(xué)家亞歷山大·格申克龍深刻分析歐洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，提出了之后具有廣泛深遠(yuǎn)影響力的“后發(fā)優(yōu)勢”理論。他認(rèn)為，由于落后國家與先進(jìn)國家存在發(fā)展巨大落差，使落后國家對發(fā)展本身所固有的高期望值與實(shí)際的經(jīng)濟(jì)活動狀態(tài)及發(fā)展障礙存在著一種“緊張”關(guān)系，這種緊張關(guān)系成為推動工業(yè)化發(fā)展的重要力量。當(dāng)然，落后國家不斷積累的“緊張”關(guān)系并不能成為必然引致工業(yè)革命爆發(fā)的動力。弗蘭克·道賓并不完全認(rèn)同格申克龍把政府指導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)政策主要?dú)w因于后發(fā)國家的發(fā)展追趕之使命，他對比分析美國、英國和法國的鐵路產(chǎn)業(yè)政策后，提出每個國家都需要產(chǎn)業(yè)政策，而國家的傳統(tǒng)和文化是不同國家產(chǎn)業(yè)政策存在巨大差異的內(nèi)在原因。

琳達(dá)·維斯、約翰·霍布森則認(rèn)為“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)”一定需要“強(qiáng)國家”。強(qiáng)國家更有利于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)組織和形成強(qiáng)大的社會，應(yīng)超于國家與市場之爭，建立具有自主性、建制性的國家力量，加強(qiáng)鞏固市場而非取代市場，更有效協(xié)調(diào)和調(diào)動社會資源，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。當(dāng)然，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)管理中，政府規(guī)劃對國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策到底發(fā)揮多大效用存在爭議。王紹光、胡鞍鋼、鄢一龍等人認(rèn)為中國五年規(guī)劃體制是發(fā)揮政府與市場“兩只手”作用以及中央與地方“兩個積極性”的重要手段，能最大程度降低信息不對稱性和權(quán)力不對稱性，使得治理成本最小化，治理收益最大化，成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的重要來源。而小宮隆太郎就認(rèn)為日本計(jì)劃工作并非一個嚴(yán)格的、有約束力的、必須作為政府所遵循的計(jì)劃。日本國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)被理解為帶有計(jì)劃制定者某種主觀愿望味道的長期預(yù)測或政治愿望。但這不妨礙日本政府各部門從管轄領(lǐng)域?qū)θ毡窘?jīng)濟(jì)的廣泛干預(yù)。

（二）規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)

事實(shí)上，東西方國家均開展了不同形式的規(guī)劃或計(jì)劃研究和編制實(shí)踐，但均由于發(fā)展階段、戰(zhàn)略方法、調(diào)控傳統(tǒng)等因素不同而有所不同。

莫里斯·伯恩斯坦在其主編的《東西方的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃》中指出，規(guī)劃的常規(guī)方法在由理智指導(dǎo)的社會中比較合乎邏輯，而戰(zhàn)略方法在由愛好指導(dǎo)的社會中比較合乎邏輯，人們傾向于把常規(guī)方法與東方的集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)聯(lián)系起來，把戰(zhàn)略方法與西方的市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系起來。從發(fā)展趨勢看，東西方計(jì)劃都在發(fā)生變化，在東方，戰(zhàn)略計(jì)劃的相對重要性正在不斷增長；在西方，常規(guī)規(guī)劃的重要性看來也在增長。

孫彥紅主要從適用于所有或多數(shù)制造業(yè)部門的橫向政策，和適用于具體產(chǎn)業(yè)的部門政策兩個維度分析歐盟產(chǎn)業(yè)政策。認(rèn)為歐盟產(chǎn)業(yè)政策總體而言是一種自由主義的市場導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)政策，也是一種面向未來的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策。從橫向政策看，歐盟產(chǎn)業(yè)政策主要包括競爭政策、研發(fā)與創(chuàng)新政策、成員國協(xié)調(diào)發(fā)展政策以及國際市場開拓政策；從部門政策看，歐盟不管是與美、日相比處于劣勢的信息通信、生物技術(shù)、現(xiàn)代制藥等部門，抑或具有相對競爭優(yōu)勢的機(jī)械工程、機(jī)動車輛、化學(xué)制品等部門，還是面對新興國家激烈競爭的紡織服裝、皮革制鞋、鋼鐵造船等部門，產(chǎn)業(yè)政策主要集中于促進(jìn)研發(fā)與創(chuàng)新、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)和提高勞動技能，以及爭取高質(zhì)量、高附加值產(chǎn)品的第三國準(zhǔn)入權(quán)等方面。

根據(jù)熊彼特的觀點(diǎn)，技術(shù)及其相關(guān)的社會創(chuàng)新是造成世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的主要因素，企業(yè)乃至國家的競爭力強(qiáng)弱主要取決于它們掌握的技術(shù)。克里斯托夫·弗里曼根據(jù)日本經(jīng)驗(yàn)提出了“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”說法，他認(rèn)為技術(shù)趕超不只是個別技術(shù)的趕超，而是技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式的轉(zhuǎn)變和趕超，依賴于國家創(chuàng)新系統(tǒng)對技術(shù)創(chuàng)新資源的集成能力、集聚效率和適應(yīng)性效率。所謂“技術(shù)范式”指那些可運(yùn)用于社會經(jīng)濟(jì)中各種部門的普遍性技術(shù)。

江小娟從推行產(chǎn)業(yè)政策的“市場機(jī)制存在缺陷”和“后起國家需要趕超型發(fā)展”兩點(diǎn)理論出發(fā)，分析了產(chǎn)業(yè)政策的存在空間、主要爭論、國際比較以及我國的實(shí)踐等。她強(qiáng)調(diào)，推行產(chǎn)業(yè)政策的手段不同會改變產(chǎn)業(yè)政策的屬性，“從一個極端講，一些直接控制手段，如項(xiàng)目審批制的采用，可以使產(chǎn)業(yè)政策的性質(zhì)取向指令性計(jì)劃；從另一個極端講，如果產(chǎn)業(yè)政策只采用一些無約束力的引導(dǎo)手段，如發(fā)布信息和項(xiàng)目指南等，又使產(chǎn)業(yè)政策成為一種沒有強(qiáng)制力的信息交流手段”，由于對產(chǎn)業(yè)政策手段理解的不同，主張政府干預(yù)者和主張市場強(qiáng)化者都有可能提出強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的功能。她認(rèn)為，應(yīng)該讓市場發(fā)揮更大作用，產(chǎn)業(yè)政策可用但要慎用，并指出“人們在討論產(chǎn)業(yè)政策的必要性時，較多地著眼于其正向作用。但是，推行產(chǎn)業(yè)政策也要付出成本，它們構(gòu)成了推行產(chǎn)業(yè)政策的代價”。

樊綱認(rèn)為，對于一個社會而言，制度具有雙重性：對于私權(quán)而言，要用“負(fù)面清單”管理，凡是沒有規(guī)定不可以做的，都是可以做的，以發(fā)揮大家好的創(chuàng)造力；而對于公權(quán)而言，要用“正面清單”約束，凡是沒有規(guī)定你可以做的，都是不可以做的，不可“創(chuàng)新”地擴(kuò)大政府的審批與干涉。由此，樊綱也建議政府的“正面清單”是五年規(guī)劃應(yīng)該規(guī)劃的事項(xiàng)，而產(chǎn)業(yè)政策以及對初次分配的干預(yù)等應(yīng)當(dāng)慎用，這與江小娟對制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的觀點(diǎn)相同。

彼得·卡岑斯坦闡述了像美國這樣自由主義國家，由于缺乏選擇性干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，美國在傳統(tǒng)市場機(jī)制失靈的特殊情況中，傾向于采取各種有限的、特定的保護(hù)政策將經(jīng)濟(jì)變遷成本轉(zhuǎn)嫁給別國；像日本這樣強(qiáng)國家主義的國家，則利用國家具有應(yīng)有的手段和機(jī)構(gòu)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化政策，預(yù)先避免變遷成本；而歐洲小國注重靈活性的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與創(chuàng)造諸多秩序的政治結(jié)構(gòu)相互匹配，國際倡導(dǎo)自由貿(mào)易、強(qiáng)化多邊主義，國內(nèi)實(shí)施補(bǔ)償戰(zhàn)略、就業(yè)政策、收入政策以及產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策，以特殊政策引導(dǎo)建立特殊的國家能力。

（三）規(guī)劃可操作性

為了使規(guī)劃真正發(fā)揮作用，規(guī)劃主體、引導(dǎo)主體以及市場引導(dǎo)方式均隨著規(guī)劃環(huán)境的變化而變化。

克勞德·賽貝爾在《東西方的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃》中寫道，法國計(jì)劃工作最顯著的特點(diǎn)，就是對這種計(jì)劃制度的有關(guān)問題進(jìn)行公開的討論，制定計(jì)劃的機(jī)構(gòu)，包括了數(shù)個橫向委員會、數(shù)個縱向委員會、數(shù)個預(yù)算委員會以及直屬這些委員會的若干專門委員會、工作組和聯(lián)合工作組，眾多社會團(tuán)體參與制定規(guī)劃過程；在計(jì)劃制定階段，計(jì)劃人員努力調(diào)和各社會團(tuán)體的不同觀點(diǎn)，目的在于加強(qiáng)它們對計(jì)劃的服從，進(jìn)而以利于規(guī)劃日后的實(shí)施和執(zhí)行。然而，這種協(xié)商式的公開討論和規(guī)劃編制隨著經(jīng)濟(jì)社會多元化發(fā)展，越來越難使得社會各類團(tuán)體獲得一致意見，計(jì)劃選擇和目標(biāo)日益成為政府自身的選擇和目標(biāo)，計(jì)劃內(nèi)容也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎衅谛袆臃桨浮?/p>

美國生物質(zhì)能源和產(chǎn)品路線圖報告，由美國農(nóng)業(yè)部和能源部聯(lián)合委托生物能源研發(fā)技術(shù)咨詢委員會編制，研究了美國生物能源和生物產(chǎn)品的發(fā)展愿景及發(fā)展路徑，并基于產(chǎn)業(yè)鏈分析，提出從生物原料采集、儲存、運(yùn)輸、加工、轉(zhuǎn)化以及終端市場和橫向環(huán)節(jié)的教育、人才等，開展技術(shù)分析、經(jīng)濟(jì)分析以及得出主要障礙點(diǎn)和困難點(diǎn)，針對主要障礙點(diǎn)和困難點(diǎn)執(zhí)行切實(shí)可行的政策和措施，最終形成一個基于市場驅(qū)動推動生物技術(shù)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)上可行、可取、可持續(xù)的生物能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生物能源產(chǎn)業(yè)的總體發(fā)展目標(biāo)。

王紹光、胡鞍鋼、鄢一龍從民主政治視角分析了中國五年規(guī)劃的制定過程，他們指出集思廣益是中國獨(dú)特的決策民主之道，主要包括屈群策（發(fā)散思維）、集眾思（群策群力）、廣納言（征求意見）、合議決（集體協(xié)商）、告四方（傳達(dá)貫徹）五個環(huán)節(jié)。正是由于五年規(guī)劃背后民主決策所產(chǎn)生巨大力量，促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)和社會的健康和可持續(xù)發(fā)展。

鄢一龍?jiān)诜治鲋袊迥暌?guī)劃歷程以及國家計(jì)劃爭論后，提出五年規(guī)劃“以目標(biāo)治理推動發(fā)展”的核心論點(diǎn)，他認(rèn)為應(yīng)通過有意識地運(yùn)用整體知識，制定國家規(guī)劃，引導(dǎo)資源配置，以推動目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的公共事務(wù)治理。強(qiáng)調(diào)了這是一種國家治理的方式，需要中央、地方、企業(yè)、公民等多元主體的共同參與，同時是運(yùn)用整體知識提供公共產(chǎn)品的治理模式，整體知識是提供公共產(chǎn)品所依賴的知識，而目標(biāo)治理體制就是能夠有效地產(chǎn)生并運(yùn)用整體知識的體制。

長期在我國地方政府規(guī)劃編制部門任職的樊建民，從政府規(guī)劃體系分類、基本要求、提綱結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容等方面闡述了五年規(guī)劃的編制要件，提出規(guī)劃編制的過程就是使好的想法變成好的謀劃，好的謀劃變成好的思路，好的思路變成好的項(xiàng)目、好的措施、好的政策，進(jìn)而成為指導(dǎo)人們行動的綱領(lǐng)。一個好的規(guī)劃既要體現(xiàn)黨委、政府的戰(zhàn)略意圖，又集中民智、深得民心、順乎民意，引導(dǎo)市場主體行為，具有前瞻性、指導(dǎo)性和可操作性。從實(shí)際企業(yè)操作看，政府原來如何促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，其看似前瞻性的號召式的規(guī)劃內(nèi)容對新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新業(yè)態(tài)效果不太明顯，甚至是負(fù)面的。

二、對規(guī)劃必要性、

側(cè)重點(diǎn)和可操作性的探討

（一）對規(guī)劃必要性探討

我們認(rèn)為政府規(guī)劃本身就是一種對未來不確定性的正常反應(yīng)，尤其是發(fā)展中國家、體制轉(zhuǎn)軌國家，市場主體、交易規(guī)則、配套制度等遠(yuǎn)不成熟，這就更加需要全社會對未來發(fā)展提前思考、充分研討和做出預(yù)判，發(fā)現(xiàn)、評估和解決不確定性，指引大家走出未來發(fā)展“迷宮”和“困境”。規(guī)劃不僅是指導(dǎo)當(dāng)前發(fā)展的必需之舉，而且也是引領(lǐng)未來創(chuàng)新的必要之策。政府作為社會公共事務(wù)管理者主導(dǎo)規(guī)劃工作是無可厚非的，即使發(fā)展到較為成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，處理未來的不確定性和應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)體之間的競爭，也同樣需要作為一種公共品的規(guī)劃的引導(dǎo)作用，雖然其名稱與形式與我國當(dāng)前相對固定五年規(guī)劃可能有所不同。

以政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)最少的成熟市場國家——美國為例，喬治·布什政府1992年首次提出信息高速公路計(jì)劃，計(jì)劃用20年時間，耗資2000～4000億美元，以建設(shè)美國國家信息基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)（National Information Infrastructure，NII），作為美國發(fā)展政策的重點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，帶動軍方背景阿帕網(wǎng)向因特網(wǎng)轉(zhuǎn)型，造就一個嶄新的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的革新，進(jìn)而改變整個世界。而奧巴馬政府則在2009年實(shí)施美國復(fù)蘇與再投資法案，主要針對減稅、基礎(chǔ)建設(shè)及公共投資、環(huán)境及能源安全、低收入人群福利，2009年到2019年累計(jì)投入7872億美元，加大對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技、醫(yī)療和能源行業(yè)的投資力度，保留與創(chuàng)造工作機(jī)會，穩(wěn)定國家金融市場和刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與發(fā)展。

此外，規(guī)劃自上而下、自下而上的編制過程，實(shí)質(zhì)上就是琳達(dá) . 維斯、約翰 . 霍布森所說的構(gòu)建國家滲透能力、汲取能力以及協(xié)調(diào)能力一個過程，也是形成產(chǎn)業(yè)政策、探索新的制度的建制性力量的一個體現(xiàn)。不論是欠發(fā)達(dá)國家的技術(shù)追趕，還是發(fā)達(dá)國家的創(chuàng)新發(fā)展，都需要一種具有公共屬性的凝聚共識和組織協(xié)調(diào)手段，以有利于減少無序競爭與重復(fù)建設(shè)，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，提高資源配置效率，這是一種非常重要的國家能力。由于不同國家發(fā)展階段不同以及文化、政治背景不同，其或許表現(xiàn)為發(fā)展規(guī)劃，或許表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)法案，也或許表現(xiàn)為戰(zhàn)略研究等等。

（二）對規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)探討

不論靜態(tài)東西方國家計(jì)劃對比，還是國內(nèi)外國家規(guī)劃變遷，由于不同國家發(fā)展階段的不同、約束條件的不同，規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)也是大為不同的。伴隨著發(fā)展階段的變化，法國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的規(guī)劃內(nèi)容與我國相類似，同樣經(jīng)歷了由經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向向社會平衡導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。而由于東西方國家政府擁有的干預(yù)經(jīng)濟(jì)手段以及干預(yù)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)不同，西方國家計(jì)劃側(cè)重于戰(zhàn)略指導(dǎo)，而東方規(guī)劃側(cè)重于常規(guī)計(jì)劃，但有趨同的走向。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策，正如江小娟所說“推行產(chǎn)業(yè)政策的手段不同會改變產(chǎn)業(yè)政策的屬性”，我們認(rèn)為不能籠統(tǒng)而談產(chǎn)業(yè)政策慎用與否，應(yīng)基于建立更加完善市場經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略考量，從世界各國發(fā)展競爭的現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向面向未來、以市場導(dǎo)向、構(gòu)筑國家力量的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策，主要包括維護(hù)市場競爭的政策、支持企業(yè)創(chuàng)新的政策、扶持個人創(chuàng)業(yè)的政策以及面向國際市場拓展的政策。

我們認(rèn)為政府主導(dǎo)的發(fā)展規(guī)劃應(yīng)以規(guī)劃政府的正面清單為主，第一個層次應(yīng)為國家滲透能力、汲取能力以及協(xié)調(diào)能力等國家能力建設(shè)；第二個層次應(yīng)為面向未來、以市場導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策，第三個層次應(yīng)為面向大眾的基本公共服務(wù)提供，營造企業(yè)、個人和社會良好發(fā)展的環(huán)境。當(dāng)然同時也應(yīng)對市場主體進(jìn)行負(fù)面清單約束作出必要的闡述，對未來發(fā)展趨勢、發(fā)展目標(biāo)以及發(fā)展策略進(jìn)行必要的預(yù)判，凝聚社會共識，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)組織和社會組織協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）對規(guī)劃可操作性探討

伴隨著我國利益主體多元化，試圖以規(guī)劃統(tǒng)一全社會思想、滿足所有利益訴求的舉動是難以實(shí)現(xiàn)的，當(dāng)然決策民主、規(guī)劃公眾參與是必要過程，至少可以探測不同部門、社會團(tuán)體、社會公眾對政府選擇所持有的態(tài)度。要想使規(guī)劃真正發(fā)揮作用，而不是“紙上畫畫、墻上掛掛”，應(yīng)具有切實(shí)的可操作性，規(guī)劃要立足于政府正面清單的職能范圍，立足于政府應(yīng)提供的公共服務(wù)，做好公共服務(wù)提供的目標(biāo)和方案。

此外，規(guī)劃也應(yīng)對全社會關(guān)心的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展趨向做出一個宏觀性、預(yù)期性研判，具體技術(shù)、具體業(yè)態(tài)、具體模式則留給企業(yè)、留給市場自然選擇。即使在具有戰(zhàn)略意義的、塑造國家能力的具體產(chǎn)業(yè)政策上，也要以市場為導(dǎo)向，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的技術(shù)、市場等條件系統(tǒng)分析研究，多用需求側(cè)政策、少用供給側(cè)政策，發(fā)揮市場內(nèi)在機(jī)制，促進(jìn)市場競爭、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促使新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。需要說明的是，伴隨著我國以依法治國的推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)政策也應(yīng)逐步納入法案運(yùn)作的軌道，依法保障規(guī)劃內(nèi)容的可操作性。

三、對新時期重點(diǎn)領(lǐng)域的規(guī)劃建議

“十三五”時期，我國五年規(guī)劃必須要重新思考政府與市場、整體與局部、長期與短期的關(guān)系，明確規(guī)劃的必要性、側(cè)重點(diǎn)，提高可操作性，更全面更系統(tǒng)地完善我國五年規(guī)劃體系。

一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。政府要回歸本位，國家規(guī)劃應(yīng)完成由原來的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策、產(chǎn)業(yè)扶持政策向普惠性的產(chǎn)業(yè)研發(fā)政策、創(chuàng)業(yè)政策和競爭政策轉(zhuǎn)變。中央規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)體現(xiàn)國家戰(zhàn)略能力建設(shè)，地方規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)體現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色。

二是空間規(guī)劃。政府要彌補(bǔ)缺位，應(yīng)完成從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套內(nèi)容到公共利益和協(xié)調(diào)均衡轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)國家層面主體功能區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性，加強(qiáng)空間規(guī)劃負(fù)面清單約束性，加強(qiáng)空間規(guī)劃空間管治嚴(yán)肅性，以及加強(qiáng)各類空間規(guī)劃公共參與性。

三是社會規(guī)劃。應(yīng)更加體現(xiàn)以人文本，政府應(yīng)承擔(dān)的必要公共責(zé)任，建立具有穩(wěn)定預(yù)期的社會保障體系，以創(chuàng)業(yè)就業(yè)夯實(shí)人們的社會基礎(chǔ)，保障全社會參與型發(fā)展，并順應(yīng)全球化、信息化迅猛發(fā)展趨勢，完成由社會管理向社會治理升級。

四是生態(tài)規(guī)劃。應(yīng)以“兩型”社會為目標(biāo)，更多規(guī)劃設(shè)計(jì)彌補(bǔ)市場競爭失靈和地方競賽失靈的思路方法，更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段的作用，構(gòu)建多部門多領(lǐng)域協(xié)同機(jī)制和低碳綠色發(fā)展的完整體系，調(diào)動各地方、各部門以及全社會力量的共同努力、有所作為。其中，特別要高度關(guān)注土壤治理和流域治理問題。

五是改革規(guī)劃。國家頂層設(shè)計(jì)應(yīng)和地方首創(chuàng)精神相互結(jié)合、上下互動，國家規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)一改革思路、改革邊界以及改革風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制，允許地方大膽探索和嘗試，拋棄改革規(guī)劃的虛無縹緲，采取完善頂層改革設(shè)計(jì)、規(guī)范社會自治機(jī)制、建立地方陽光公債機(jī)制等，把改革深入推進(jìn)下去。

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