“五年規劃”該規劃什么，不該規劃什么？

[摘要] 在市場經濟條件下，政府制定規劃的基本作用與思路為“研判未來趨勢，提出發展愿景，規劃政府任務”，對市場進行“負面清單管理”，對政府進行“正面清單約束”。政府應提高治理能力，努力把自己該做的事做足、做好，少搞產業政策，減少對市場干預，做真正體現小政府、大市場、由市場起決定性作用的規劃。

[關鍵詞] 五年規劃 負面清單 正面清單 產業政策

[中圖分類號] F123 [文獻標識碼] A [文章編號]1004-6623（2015）01-0017-06

[作者簡介] 樊綱（1953 —），北京生人，綜合開發研究院（中國 . 深圳）院長，中國經濟體制改革研究基金會秘書長，國民經濟研究所所長，北京大學、中國社科院教授，博士生導師，研究方向：宏觀經濟、制度經濟學暨“過渡經濟學”。

從十一五開始，中國的“五年計劃”變成了“五年規劃”，標志著我們最終告別計劃經濟和向市場經濟的轉變。中國共產黨十八屆三中全會又提出要發揮市場機制配置資源的決定性作用，減少政府對微觀主體的干預等一系列體制改革的目標。而我國的經濟結構也與過去相比發生了很大的變化，非公有制經濟已經占GDP貢獻率的70%以上，就業的90%，絕大多數市場上商品的供給、需求與價格都由個人、企業與市場自行決定。在這種情況下，政府制定的五年規劃，究竟規劃什么，起什么作用，或者說，如果它對社會經濟的發展起到積極的作用，應該對什么進行規劃、不對什么進行規劃？這是我們需要進行進一步研究和探討的重要問題。

原則上說，在市場經濟條件下，政府已經無法對整個經濟進行計劃，特別是不能再對企業和市場的活動進行規劃，而只應對政府自己要做什么進行規劃，最多再加上對國有經濟要做的事進行規劃。這一點應該說目前已經基本上形成了共識。對于社會而言，政府也不應該假定自己比市場、比企業、比許多個人對未來的判斷更加正確，從而對社會進行“指導”，而只是通過制定發展規劃的過程，與社會各界進行信息的溝通，對未來的發展愿景取得共識。總之，在市場經濟對資源配置起決定性作用的體制條件下，政府制定經濟社會發展規劃的基本作用與思路是：研判未來趨勢，提出發展愿景，規劃政府任務。

在這里，我們只對一些存在問題、誤解和爭議的若干與政府該做什么、不該做什么相關聯的領域，進行一些分析，以明確政府制定的規則，究竟應該規劃什么？

一、對市場進行“負面清單管理”，

對政府進行“正面清單約束”

我們還處在向法治化的市場經濟體制的轉軌與發展過程當中，如何界定政府與市場的關系，仍有一些問題需要厘清。在這里，我們其實就可以從法治的基本原則出發，來思考政府與市場的關系的界定與管理的基本方式。

法治的基本原則就是：對于個人與企業而言，凡是法律（包括憲法）規定不可以做的事，是不可做的，但凡是法律沒有、或還沒有規定不可以做的事，人們都是可以做的；事后可以發現有些事對社會有害從而對法律進行修正，但在沒有做出這種修正之前，做這些事都是允許的、合法的。法律和制度都不可能對沒有發生的新事物、新行為進行規定；并且，如果沒有出現的事物被禁止出現，那就不會有創新了。只有對一切未知的事物敞開大門，千百萬個人的創造性才得以發揮，市場上千百萬個細微的機會才能被捕捉，社會才能更好地發展。

而對于被社會賦予公共權力、并且是壟斷性權力的政府，則要實行“凡是沒有明確規定其可以做的事，都是不可以做的”，以防止政府權利的膨脹，防止政府與民爭利，防止政府本身規模的不斷擴大。社會規定政府應該做的事，包括那些對市場進行規制、對宏觀經濟進行調節的事，政府要努力做好，要做有效率的政府、為民盡職的政府。政府可以做的事，當然也是可以變化的，但如果要增加或減少，必須通過立法程序，取得社會和人民的認可。只有這樣，才能充分發揮市場、企業、個人的積極性，實現所謂的簡政放權。

用現在大家已經較為熟悉的名詞來說，就是：法律制度對市場進行“負面清單管理”，對政府進行“正面清單約束”。

由此，我們就可以明確政府制度的規劃的基本原則：它只能規劃政府在其職權范圍內可以做、應該做的事，并向社會公開說明自己的“作為”的時間表；它不能對非政府行為進行規劃，不僅是因為非政府的機構與個人從產權的角度看不歸政府管，有其法律規定的獨立性，而且在于政府不知道他們會做什么——他們是要創新的（也要為創新承擔風險的），而還沒有創出來的新，政府是不知道的，是無法去規劃的，更是不應該由政府去“指導”的！

我們說了多少年要形成一個“創新型”的經濟，方方面面也做了一些改進，但總是成效不大，可能正是在一個基本思路上還不夠明確，那就是：創新不是政府做出的，甚至不是由政府激勵出來的，而是由個人、企業、非政府機構創造出來的，只有給市場以充分的空間，才會有更多的創新問世。

二、政府的“正面清單”：

五年規劃應該規劃的事項

經濟學的一般理論（包括制度經濟學的一般理論）說明，有利于增進人類幸福的各種物品，分為兩大類，私人物品與公共物品。私人物品指的是那些外部性較小，對于消費者來說收益與成本（包括交易成本）較容易界定，從而較容易用市場交易的方式進行定價的物品。而公共物品指的是那些消費排他性較小、外部性較強，交易成本或定價成本較高，因此往往只能用不排他的方式加以提供的物品。對于許多現在還屬于公共物品的東西，其產權限定越清晰，交易成本越低，越容易以市場交易的方式定價，外部性就越容易內部化，也就是越可以使其成變為私人物品，以市場交易的方式對其進行配置。但是，由于制度總是存在一定程度的不完美，有些“好東西”比如社會平等、宏觀經濟穩定和大氣清潔，外部性實在太強，所以在任一時點上，我們總會面臨私人物品與公共物品的區分，需要有不同的機制進行資源的配置。

而人類社會之所以需要有政府的存在（即政府在經濟發展意義上的合理性），其主要原因就是因為我們需要一個公共機構來提供公共物品或公共服務。由此我們也可以推論出政府所需要履行的職能究竟是什么，在發展的問題上，政府究竟應該做什么。

歸納起來，政府應該提供的公共物品，主要有以下幾類（應該說，以下所列，主要還是從經濟學的角度出發加以定義的）：

1. 產權界定、產權保護和協調各種利益沖突、防止欺詐行為，有利于實現社會公平正義理念的法治體系。這里所說的產權，是廣義的，即不僅是所有權，還包含與使用權、外部性相關的收益與成本，其中也包括知識產權。具體的制度包括憲法、司法制度、市場規制、行業監管等等。制度是公共品，因為它必須由所有人共同遵守，才能共同分享其產生的利益。

2. 機會均等、收入的適度均等，保護弱勢群體，反腐倡廉等等社會大眾價值體系所認為的“好東西”。與此相關的公共制度和公共服務包括有利于收入均等和社會和諧的社會保障體制和社會服務（包括惠及低收入階層的住房保障制度），以及有利于促進平等的財政稅收制度，有利于減少腐敗和收入分配不公的監管制度，等等。義務教育在一定意義上也屬于這個范疇，因為這有利于促進機會均等。

3. 教育與醫療衛生。在一定程度上，教育與醫療衛生是私人物品，因為較高水平的教育和良好的身體狀況可以使個人獲得較高的收入。但是，由于知識和健康具有一定的外部性，一個人教育水平的提高，增加了整個社會的知識存量從而會產生外溢效應，每個人都有健康的身體使全民的免疫力得以提高，傳染疾病的機率減小。因此，理論上說，即使是非義務教育和非公共衛生，政府也應該進行適當的補貼，以取得較大的外部利益。

4. 公共基礎設施與國土規劃，包括對全國城市發展的規劃，城市基礎設施建設和公共交通、公用物品（上下水等）的供給，特別是那些無法收取個別使用費的基礎設施。完善有效的基礎設施和公用品管理體系可以降低所有人的商務成本，提高社會整體的競爭力和福利水平。

5. 基礎科學的研究。

6. 一些投資周期很長但對一國經濟與科技進步具有長遠意義的“戰略性產業”，比如航天與航空工業，核能的開發與利用，也應由政府進行規劃和直接投資，特別是在經濟發展的早期階段，當私人部門還沒有能力承擔這種投資規模巨大、投資周期特別長的產業發展的時期，就更是這樣。隨著私人部門的發展，這些工業，也應該逐步對私人投資開放。

7. 環境保護。無論是局部的環境污染還是全球氣候變暖，都是壞的公共物品，都是需要政府用各種制度和政策措施加以防范的。在這方面，我們需要適當的將外部損失內部化、私有化的獎罰機制和以此為基礎的交易機制，同時也需要各種公共投入以保障公共甚至是子孫后代的共同利益。

8. 宏觀經濟穩定，包括金融穩定，防止經濟波動與金融危機。不出現大的金融危機、債務危機與經濟危機，保持經濟長期穩定的發展，是所有經濟利益主體的長期的共同利益。而金融體系本身就有較強的外部性。迄今為止的歷史表明市場本身難以避免經濟大波大動，需要有一些公共機構采取措施防止市場主體的“動物精神”，對經濟進行適當“逆周期”調節。

9. 外交、國防與公共安全，包括反恐。

10. 自然災難與人為災難（如火災）的防范與求助。

從改善要素結構、保持經濟增長的角度看，以上幾方面中最重要的政府任務是：改革制度，發展教育，基礎設施建設和完善社會保障。

政府的五年規劃，就是在以上各個方面，規劃政府在今后五年時間內應該做什么，怎么做，要達到什么目標，以達到促進經濟與社會的進步的目的。規劃當中的約束性指標，嚴格說來，都應該是政府行為的指標，比如進行哪些體制改革、建設哪些基礎設施、采取哪些環保的手段，而不是經濟運行結果的指標，因為那些經濟運行的指標，雖然可能體現了政府行動對經濟與社會的影響，但它們最終都是企業和個人行為的結果，是不可能由政府控制的。

三、政府要提高治理能力，

努力把自己該做的事做足、做好

“用正面清單監督政府”的另一層含義是社會要用五年規劃的內容來檢查政府的所作所為，看政府有沒有盡責盡力地把自己該做的事情做足、做好，是不是一個有作為的政府，一個有治理能力的政府。

這一點在當前有著現實意義。十八大以來，我們加大了轉變增長方式的力度，糾正了盲目片面追求GDP增速的傾向，加大了反腐的力度，取得了很好的成效。但目前也出現了一些地方官員不“跑項目”了，不積極幫助企業落實投資項目、不積極采取措施鼓勵企業發展的傾向。我們是要努力改革體制，減少政府權力，讓市場發揮配置資源的決定性作用。但是在目前政府仍然管著許多經濟決策權的現實條件下，政府缺位，政府不作為，往往會導致企業難以作為。只有各級政府既廉潔又奉公、又作為，我們的經濟才能發揮出潛在的能力，實現正常增長。

應該看到，在市場經濟中政府應該是有所作為的，該做的事情沒有做或做的不好，會引起經濟增長不正常的放緩。比如，我們的經濟中需要有必要的、正常的政府投資。在中國儲蓄率較高的時期，一定規模的政府主導的基礎設施建設（包括服務業的一些基礎設施建設）是必要的，否則就不能充分利用儲蓄資金保證國內需求的正常增長。我們不需要再用高額負債的辦法過度投資、過熱投資，但是在財政支出范圍內的正常投資和合理范圍內的投資規模，是必要的。再如：我們不需要再搞許多產業政策，扭曲市場，誘導企業盲目跟風投資，導致產能過剩，但是在我們這個發展階段，政府實施一些積極的、有利于中小企業創新發展、提升各行各業（包括一般制造業）競爭力的產業扶持政策，是必要的。再如：一旦經濟出現過熱傾向或過冷傾向，政府采取適度的宏觀調控政策，保持正常穩定的增長，是必要的。這是現代市場經濟（而不是“自在的市場經濟”）本身的要求。

總之，我們不需要“越位”的政府，但是市場經濟仍需要一個“到位”的政府，一個履行職能、有所作為的政府。

四、政府應少做或不做什么

——以產業政策為例

在政府該做什么不做什么的問題上，最為糾結的問題是要不要搞產業政策。不過，有了十一五和十二五的一些最新的經驗和教訓，我們可以對這個問題進行進一步思考。我們這里就以產業政策為例來分析政府應該不做或少做的事情。

（一） 產業政策的合理性會隨發展水平的提高而衰減

政府實行產業政策（這里主要指有選擇地優先鼓勵某些產業發展的政策）的理由通常有以下幾種：

一種是信息不完全理論，說企業缺乏對國際市場長遠趨勢的了解，導致新產業發展緩慢，需要政策的指導與推動。這種說法在全球化、信息化、私人投資高度發展的今天，已經越來越失去意義了。科技創新和商業模式的創新本身都來自企業、來自市場，而不是來自政府；市場上沒有的東西，政府其實也不知道，比如現在政府對新能源、新材料、3D打印技術的知識，不會多于企業界，對電商的企業贏利模式一定也不會比市場更深入。政府在做發展規劃時可以推動產業界、學術界和政府有關部門的溝通與交流，以加大經濟中的知識存量和信息存量，使大家都有更充分的信息，但仍不能說政府比企業、比市場更知道未來產業發展的趨勢。

第二種理由是企業行為短期化，只注重短期盈利，不愿意去冒創新的風險。但是，在市場機制條件下，在私人企業之間的激烈競爭和生存壓力之下，企業和投資者最知道必須著眼于未來，密切關注科技發展的長期趨勢，在此前提下不斷創新，才能獲得超額利潤，才能避免被淘汰。它們必須時刻關注新技術、新產業、新市場的形成和發展。

第三種理由是企業部門在一些資金需要多、投資周期長的新興產業面前由于資金不足而缺乏投資能力，無法發展，因此需要政府的扶持，包括資金的補貼。在發展初期階段，收入低、儲蓄少、資金普遍不足的情況下，這也許還是個理由，但是在內部積累和外資流入都相對比較充足的今天，這個理由已經很難再站得住腳了。特別是，由于國內資本市場的發展和國際化，風險投資（VC）和私募股權投資（PE）已經大量存在的今天，只要一個產業被認為有前途的，市場一夜之間就可以從全世界匯聚起大量的資本投入到這個產業中來，政府資金的力量相對而言已經很難起舉足輕重的作用。我國最近一些年一些真正發展起來的新興產業和有國際競爭力的高科技企業，依靠的主要都是私人資本，都不是依靠的政府補貼。

許多人仍然在用我國政府組織“科技攻關”例子在論證是可以依靠政府力量發展產業的。但是，仔細分析這些攻關事例，第一，它們基本上都屬于國防科技領域，提供這些產品，本來就是政府的職能，現在仍然如此。我們有一個“舉國體制”，過去和今后都可能比其他國家在發展這些產業方面做得快一些。第二，在其他國家已經成功的前提下，“攻關”本身并不是真正意義上的創新，也并沒有冒真正的風險，因為別人已經證明了某些科技路線是可以走通的。這與前景完全未知情況時的真正意義上的創新，是完全不同的。第三，即使是某些民用科技發展成果，在當初我們沒有市場，沒有私人企業的條件下，一切都只能由政府出資、政府組織，是必然的，而這些歷史已無法論證在今天市場經濟初步形成條件下，政府決定某些產業發展的作法，比市場方式更有效率。

在發展中國家，企業本身還沒有能力發展一些別人已經搞成的新興高科技產業，其原因可能還不是由于資金短缺和市場風險，而是在于人才短缺和市場制度環境方面的缺陷。而在這種情況下，政府要做的，也恰恰不是搞一些產業政策，而是改善教育科研、引進人才、改革制度，也就是說，要做的還是在培育高質量的增長要素層面上做更多的努力。改善了這些基礎性條件，增加了這些優質要素，市場和企業自然會選擇出一個適合于我們不同階段的產業結構。

從國際競爭的角度來看，面對發達國家的優勢與擠壓，我們自然要對我國的一些產業（各種還處在競爭劣勢的產業）進行一些扶持，但這原則上屬于發展“幼稚工業”的保護政策，而不是產業政策。

（二）充分認識產業政策在我國特殊行政體制下可能產生的負面影響

如果說政府的產業政策總還是能起到促進一些高新科技產業較快發展的話，那我們就還要看到它們在有所裨益的同時，也存在著各種弊端，收益與損失兩相比較，也許仍然是得不償失。

一方面，在中央政府層面采取產業補貼政策，會誘使各級地方政府層層追加補貼，導致補貼過度，并因此而形成有關產業的過熱發展，產生過剩生產能力。政府的產業政策，往往還會導致企業濫用政府信譽。在資本市場上，政府的鼓勵性產業政策（特別是寫進了五年規劃的政策），往往會激發起盲目投資的熱潮，被一些人用來誘使投資人進行過度投資。例如在十二五規劃當中，強調了發展戰略性新興產業的重要性，并制定了促進節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰略性新興產業的產業政策。然而這一規劃的推出，就導致了某些戰略性新興產業的產能過剩。據報道，全國31個省區市中，有28個將物聯網作為新興產業重點發展；規模以上的LED投資項目，2011年一年猛增近80%；光伏產業更是發展迅猛，然而目前國內整個光伏行業的利潤率已經從2007年的139%下滑到20%，在500多家光伏企業中，1/3的中小企業產能利用率在20%～30%，基本處于停產或半停產狀態①。在新材料領域，目前國內碳纖維企業有近40家，2011年產能達到5000噸，2012年將達到8000噸；而全球碳纖維產能約為6萬噸，2009年實際銷量為3萬噸，總體產能已經過剩②。

另一方面，補貼本身構成企業的收入，不僅會扭曲激勵，產生“尋租”行為，使更多的企業為了獲得補貼而進入某一產業，而并不能使補貼資金起到扶持產業的競爭力的目的；事實上還導致市場價格的扭曲和虛假利潤。在這些情況下，產業的確可能在短期內獲得了一定的發展，但缺乏真正的創新能力和競爭能力。現實中，真正可以持續發展、有競爭力的產業，往往都是在沒有政府補貼條件下，在市場競爭環境中拼搏出來的。補貼往往只會培養出一些溫室的花朵，并沒有真正的生命力。

由此我們至少可以得出結論是，政府的產業政策應該盡量少地采取補貼企業的方式，而應該更多地采取其他的政策，更多地利用市場機制。比如，更多地利用風險投資資金的機制，并借助以贏利為目的的私人風險投資基金的市場分析能力，只有那些私人風險投資也看好的項目，政府基金才同步投入，或追加投入。政府應該更多地依賴市場和投資者的贏利動機和承擔風險的能力。

（三）即使要實施鼓勵產業的政策，也應更多地從需求方入手，通過市場機制傳導至生產方

近年來我國發展新能源、新動力的產業政策，導致投資過度、產能過剩給我們的另一個教訓是，即使政府要鼓勵某些新興產業的發展，也要首先關注市場需求的發育，并切實采取鼓勵需求方、使用方的政策，將政府的扶持政策通過供求關系、市場機制，傳導到供給方，而不是片面刺激企業擴大生產能力，“忘記”了有沒有需求、有沒有人使用的問題，結果是生產能力一旦形成，就變成沒有人用的過剩能力。鼓勵生產新能源，發出了電卻不能入網，消費者一方沒有發展出一些利用新能源的商業模式；生產出了電動汽車，消費者補貼卻不能落實，都屬于這種情況。出現了過剩產能，企業有了大量銀行壞賬，又去追加對企業的補貼，而還不抓緊解決如何擴大需求使產品最終賣得出去的問題，更是使問題雪上加霜。

（四）正確的政策是“普惠式”的促進各種產業競爭力提升的政策

作為發展中國家，而且是人口眾多的發展中國家，為了實現充分就業、縮小收入差距，就需要有寬廣的產業譜系，在努力發展高科技的同時，時時不忘記發展各種低端的產業，包括勞動密集型產業，使它們在國際上持久地擁有競爭力。而在收入不斷提高的情況下，包括競爭力的重要方法，就是不斷地提升各行各業的生產效率，使各行各業及時應用最新的技術（比如現在的IT技術）。

為此，政府應該對所有產業，特別是對低端產業，施行鼓勵技術升級的政策，推動企事業依靠自我創新或應用先進技術提高生產力、降低單位產出的勞動成本。

這種政策不是所謂“產業政策”（即有選擇地優先發展某些產業的政策），而是面對各行各業的“競爭力提升政策”。而且，這種政策不應再像過去的“技改政策”那樣，主要面向國有企業、大型企業，而是要同時面向非國有企業，面向中小企業。

綜合以上的分析，我們得出的政策結論就是：

1. 政府應該盡量少動用產業政策，特別是在五年規劃這樣的重要的綱領性文件中，更是要少提產業政策，以免地方政府和市場投機的放大效應；政府在出臺產業政策時，也要先研究一下市場上的動向，對那些市場本身也看好，也會大量投入的產業，更是不能再搞刺激政策。

2. 政府應該做好本職工作，即發展教育和改進制度，真正著力于改善要素結構，讓市場和企業在更好的要素結構基礎上去選擇、決定產業結構。

3. 即使政府要用政府資源鼓勵一些短期內還不具備盈利能力但符合發展方向的產業，也要著重從補貼需求方、培育消費者的方面入手，而不是直接補貼生產方。

4. 政府應該采取“普惠式”促進各種產業競爭力提升的政策，在鼓勵科技創新的同時，積極鼓勵各行各業，包括各種低端制造業，加快應用先進技術，提升各行各業的競爭力，而不再采取那種由政府選擇、鼓勵少數產業發展的所謂“產業政策”。

產業政策是最容易出現“政府越位”的領域。如果政府少搞產業政策，政府的權利、對市場的干預，就會減少一大塊，政府本身也可以大大縮小，政府的五年規劃，篇幅都可以大大縮減。五年規劃淡化產業政策，也是貫徹落實十八屆三中全會全面深化改革的一個具體體現。如果十三五規劃能夠做到不再搞產業政策或者實現產業政策最小化，我們就會有一個真正小政府、大市場、由市場起決定性作用的規劃！