美國食品安全管理體系對我國的啟示

門玉峰

[摘 要]食品安全管理直接關系到我國經(jīng)濟發(fā)展以及百姓的生命安全。近年來我國食品安全問題不斷曝光，人們對其的關注程度也越來越高。美國是全球法律制度及食品安全監(jiān)管最為完善的國家，本文通過分析與探討美國食品安全管理體系，提出了健全我國食品安全及保障體系的措施。

[關鍵詞]食品安全管理；美國；保障體系

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.177

[中圖分類號] F203 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2015）10-0-02

近年來，我國食品安全問題層出不窮，引發(fā)社會廣泛關注，僅2012年上半年就出現(xiàn)了諸如“毒膠囊”“果凍中添加工業(yè)明膠”“蘋果套農(nóng)藥袋”“地溝油”上餐桌等問題，另外，還有前幾年曝出的奶制品中三聚氰胺超標、山西老陳醋95%為勾兌醋、成色低劣的白燕添加硝酸鹽染制成血燕、毒饅頭、毒豆芽等。美國是全球法律制度及食品安全監(jiān)管最為完善的國家，本文通過分析與探討美國食品安全管理體系，提出了健全我國食品安全及保障體系的措施。

1 美國食品安全管理經(jīng)驗和模式

目前，國外發(fā)達國家尚沒有一部專門的規(guī)范食品質量安全的法律法規(guī)，僅通過制定多部法律、法規(guī)和規(guī)章制度來對食品生產(chǎn)的不同方面、不同環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。在具體管理模式上，主要采用全程性管理，強調從農(nóng)產(chǎn)品投入開始，對食品由生產(chǎn)到消費的各個環(huán)節(jié)進行管理。并減少管理機關數(shù)量，由盡可能少的機關對食品安全進行全程性管理。

美國在食品安全管理方面有著悠久的歷史。早在100多年前（1906年）美國就已經(jīng)制定了《肉類檢驗法》，40多年前，又針對食品中的化學殘留問題進行立法。美國的食品安全監(jiān)管體系遵循以下原則：每一個食品經(jīng)營企業(yè)必須經(jīng)過嚴格的安全檢查及從業(yè)資質審核，并對企業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈進行監(jiān)督與勘察，要求制造商、分銷商、進口商和其他企業(yè)必須遵守法規(guī)，對違規(guī)行為進行處罰。美國的信用體系管理較完善，只要企業(yè)在食品生產(chǎn)與加工中存在問題，就會禁止該企業(yè)以后涉足相關領域的生產(chǎn)。美國現(xiàn)有的食品管理制度，主要有三個部門進行管理：一是美國國家環(huán)境保護署（EPA）；二是美國農(nóng)業(yè)部（USDA）；三是衛(wèi)生部（DHHS）下屬的美國食品和藥品管理局（FDA）。

總體而言，美國是實行以產(chǎn)品分工為主的分散式食品安全管理體系的典型國家。將不同種類的食品交由不同的部門負責。美國食品安全體系是以聯(lián)邦和各州法律及行業(yè)生產(chǎn)安全食品的法定職責為基礎，聯(lián)邦和各州法律的共同特點是嚴格、靈活及以科學為基礎。通過聯(lián)邦政府授權機構間的通力合作，各州及地方政府的積極參與，形成一個互為補充、相互獨立、復雜有效的食品安全體系。

1.1 立法與法律體系

食品安全法律遵循立法、司法、執(zhí)法機構的分權原則，確保決策的透明性、科學性和公眾參與性。美國主要的食品安全授權法令包括：聯(lián)邦食品、藥品和化妝品管理法、聯(lián)邦肉類檢查法、禽類產(chǎn)品檢查法、蛋類產(chǎn)品檢查法、食品質量保護法及公眾健康服務法。

1.2 管理機構與職能分工

美國負責食品安全監(jiān)管的聯(lián)邦協(xié)調組織主要有：美國農(nóng)業(yè)部（DSDA）、美國食品藥品管理局（FDA）和美國環(huán)境保護署（EPA）。美國涉及食物安全管理的部門多達十余個，這些部門主要按照食物類別分工監(jiān)管，并與各州和地方政府一起形成美國的食品安全監(jiān)管體系。

1.3 食品信用檔案管理

美國是市場主導型的國家。與政府主導式的集中管理不同，市場主導型主要是由不同的信用機構以市場方式進行管理，政府在其中擔當監(jiān)督與監(jiān)管的責任。美國食品信用檔案管理企業(yè)通過私人興辦的各種信用機構，搜集各類資信信息，按照客戶要求提供各種資信服務，并收取服務費以獲取報酬和利潤。與前一種相比，市場主導型的信用檔案管理模式更加尊重市場需求，同時，其成本及管理效率也更高，但是必須要建立在完善的法律法規(guī)以及監(jiān)督體制內(nèi)，否則就可能成為私人牟利的工具。

2 美國食品安全管理體系啟示

2.1 選擇一套成熟、高效、兼容性強的可追溯信息系統(tǒng)

借鑒美國的先進管理經(jīng)驗并結合我國國情，筆者認為可以采用EAN·UCC系統(tǒng)。這一系統(tǒng)不僅簡便易操作，而且數(shù)據(jù)容量較大，適用于我國現(xiàn)有的信息檔案管理與查詢。目前，EAN·UCC系統(tǒng)在歐洲各國，廣泛應用于豬、牛、羊、雞、鴨等牲畜和家禽的標記和追溯，取得了良好的效果。

2.2 做好食品鏈中常規(guī)信息流的記錄工作

常規(guī)信息流記錄工作是實施食品安全可追溯系統(tǒng)的基礎和關鍵。記錄工作不僅要記錄產(chǎn)品本身的種植地，還要記錄產(chǎn)品在各個中轉環(huán)節(jié)所經(jīng)過的時間地點，對生鮮類食品來說，還必須要記錄動物的死亡時間與屠宰地，使人們可以針對不同的環(huán)節(jié)進行追溯，確保產(chǎn)業(yè)鏈的完整性與系統(tǒng)性。

2.3 探索和建立適合具體情況的食品信息可追溯管理的特殊模式和手段

以美國為例，他們采用的主要是計提銷售的方式，即生產(chǎn)者、中間商及銷售者三者形成合作關系，成為信用管理體系的三個組成部分，一旦產(chǎn)品出現(xiàn)問題，能通過任意一方迅速追溯到其他兩方。這極大地提升了管理效率，同時，三者之間互相監(jiān)督與管理，也可使整個行業(yè)形成良好的自律行為，保證食品各個環(huán)節(jié)都安全可靠。這樣的管理方式也適用于我國現(xiàn)有的規(guī)模較大的食品生產(chǎn)與銷售管理，可以大大提升食品信息可追溯管理效率，利用市場的力量使行業(yè)進行自我監(jiān)督與管理。

3 我國食品安全管理優(yōu)化建議

3.1 理清地方政府、監(jiān)管部門、企業(yè)的職責

3.1.1 地方政府負總責

《國務院辦公廳關于進一步加強食品安全監(jiān)管工作的通知》（以下簡稱《通知》）要求，地方各級人民政府要對本地區(qū)食品安全工作負總責，切實擔負起保障本地區(qū)食品安全的責任。要支持食品監(jiān)管部門依法履行職責，不得要求食品監(jiān)管部門承擔經(jīng)濟發(fā)展指標和行業(yè)發(fā)展任務，更不得干擾食品監(jiān)管部門正常監(jiān)管執(zhí)法。為保障此精神能夠有效貫徹，筆者認為，應建立地方政府首長負責制。即對食品監(jiān)管中出現(xiàn)的行政違法違規(guī)行為由地方政府首長負第一監(jiān)管責任。此舉有利于保證地級政府對食品監(jiān)管部門的資金投入，避免食品監(jiān)管中的行政干預，保障食品監(jiān)管部門的正常監(jiān)管執(zhí)法。

3.1.2 監(jiān)管部門各負其責

中國監(jiān)管主體眾多，各監(jiān)管部門首先應該按照職責分工，明確自己的責任，各負其責。例如衛(wèi)生部門要落實醫(yī)療機構對藥品終端消費安全的責任；工商部門要嚴厲查處虛假違法藥品廣告，嚴格管理城鄉(xiāng)集貿(mào)市場銷售中藥材的行為；公安機關要加大對制售假冒偽劣食品犯罪的打擊力度；監(jiān)察機關要嚴厲查處有關部門和行業(yè)濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀行為；宣傳部門要加大食品安全宣傳教育力度，營造良好的食品安全輿論環(huán)境等。其次，應建立食品監(jiān)管部門協(xié)調機制。成立專門的食品監(jiān)管協(xié)調辦公室，成員由涉及食品監(jiān)管的衛(wèi)生、公安、監(jiān)察等各部門組成，定期召開例會，通報食品監(jiān)管工作情況，提出工作中存在的問題，共同商議解決方案，協(xié)調處理跨部門案件。

3.2 細化食品市場監(jiān)管責任

食品從生產(chǎn)到應用，需要經(jīng)歷生產(chǎn)、流通和使用三個環(huán)節(jié)。每一環(huán)節(jié)都需要政府和企事業(yè)單位互相協(xié)作，各司其責。在食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，食品監(jiān)管部門要針對食品生產(chǎn)質量管理規(guī)范的執(zhí)行情況進行全面檢查；食品生產(chǎn)企業(yè)的責任主要是合法生產(chǎn)，落實企業(yè)內(nèi)部責任，保證食品生產(chǎn)質量；在食品流通環(huán)節(jié)，監(jiān)管部門的主要職責是對食品經(jīng)營主體資格進行審查，規(guī)范食品經(jīng)營主體行為，跟蹤調查認證合格的生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)；食品生產(chǎn)企業(yè)也需承擔起對食品批發(fā)企業(yè)的授權及資格審查的義務，食品銷售主體必須通過合法渠道購進食品，有完整的購進記錄，合法經(jīng)營，保證食品質量；食品使用環(huán)節(jié)，涉及的主要是食品不良反應監(jiān)測問題。食品生產(chǎn)者是食品不良反應缺陷的“制造者”，因此，應對不良反應的控制防范承擔首要責任。

3.3 建立健全運行保障機制

3.3.1 明確崗位職責

通過編制統(tǒng)一的崗位職責和工作守則，保證部門內(nèi)有法可依，步調一致分解崗位職責，細化工作規(guī)程，將執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法職責和執(zhí)法責任科學地分解到具體執(zhí)法崗位；對各執(zhí)法崗位和執(zhí)法環(huán)節(jié)進行合理劃分，使各執(zhí)法崗位和執(zhí)法環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、互相制約；真正做到人員在崗，每個部門、每名工作人員都明確自己的工作范圍與職責。

3.3.2 加強執(zhí)法監(jiān)控

行政執(zhí)法是指行政檢查、行政許可、行政獎勵、行政處罰、行政強制執(zhí)行等。對食品市場的行政執(zhí)法，包括食品的研發(fā)、生產(chǎn)、運輸、直至上市銷售，滲透于食品市場的各個層面、各個環(huán)節(jié)。對其過程進行監(jiān)控，有利于更好地規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法效率和質量，保證行政執(zhí)法行為的公平、公正。

3.3.3 健全考核體系

行政執(zhí)法考核評議制度是檢驗行政執(zhí)法機關和執(zhí)法人員是否全面正確履行法定職責的重要制度，統(tǒng)一的考核標準、流暢的考核程序、科學的考核方法、完善的考核制度體系，對規(guī)范行政執(zhí)法行為，落實行政執(zhí)法責任有推動作用。

4 結 語

近年來，隨著糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長，數(shù)量安全得以逐漸解決，而食品質量問題成了核心。隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，食品生產(chǎn)、加工、運輸、銷售等環(huán)節(jié)復雜化，食品安全問題也更加復雜。隨著食品加工技術的提高，食品安全問題更具普遍性和隱蔽性，一旦問題曝出，就可能是一個大范圍的公共問題。對于這些問題，光靠政府的監(jiān)管顯然是不夠的，還需要企業(yè)、社會和消費者的介入。這就需要積極倡導公民精神，疏通公民監(jiān)督舉報食品安全問題的渠道。政府、企業(yè)、社會和個人多方合作，共同保障食品安全。

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