養老服務產業的政策需求

包路林

養老服務產業化發展是先行于養老服務社會化發展的新興、超前領域。由于養老服務產業覆蓋范圍廣，在北京市等大型城市，養老服務產業定位是與生活性服務業、旅游休閑業相結合的服務產業，包括對傳統養老服務事業的產業化改革，體制機制創新和提供產業發展所需的配套服務等內容。

我國養老服務相關的政策與經濟社會發展一樣，歷經了國家包辦、計劃供給到逐步走向市場化的發展歷程。截至目前，我國有關養老服務的標準有十余個，針對社會化養老機構的優惠政策已初步形成體系，但針對更為廣泛的養老服務產業無系統的、具體的優惠政策，頂層設計整體上仍然落后。

養老服務從

“事業”向“產業”轉型

在傳統的福利事業思維下，養老服務很難實現盈利。然而，時過境遷，隨著龐大的養老服務需求群體的形成和人們消費觀念的逐漸轉變，養老問題逐漸去掉“事業”的面紗，帶上“產業”的帽子，擁有著良好的發展前景。當前，養老服務產業還處于發展的起步階段，正在實現“事業”到“產業”的轉型。一個新興產業的發展，需要給予政策引導，培育發展環境，使其走向良性發展的軌道。

上世紀八十年代初期開始，我國開始改革福利事業。1983年，提出社會福利事業不僅可以由國家辦，社會、團體機關、街道甚至家庭都可以操辦。此后，社會力量投入福利事業得到了政府的支持和發展。1986年民政部正式提出“社會福利社會辦”的概念，1987年開始倡導社區服務，1991年明確提出“社會福利社會化”的概念。

2000年發布《關于加快實現社會福利社會化的意見》，是我國第一次在社會福利領域中提倡“社會化”發展，要求轉變政府職能，改變過去單純依靠政府財政投資、完全由國家包辦包管社會福利的局面。文件中將社會福利社會化界定為“四化”，即投資主體多元化，服務對象公眾化，服務方式多樣化和服務隊伍專業化，出臺很多促進社會化發展的優惠政策，標志著我國社會福利事業發展進入了一個新階段。2006年，發布《關于加快發展養老服務業的意見》，第一次提出“養老服務業”的概念，也是首次以國務院文件的形式明確提出加快發展養老服務業。2008年，發布《關于全面推進居家養老服務的意見》，養老服務業邁上了全面快速發展的軌道。2010年，提出“積極應對人口老齡化，注重發揮家庭和社區功能，優先發展社會養老服務，培育壯大老齡服務事業和產業”，首次正式提出發展養老服務產業。

2013年開始，國家發布了一系列有關養老服務方面的政策，標志著我國養老服務社會化發展的大幕正式開啟。2013年國務院頒布《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發[2013]35號）。其后民政部、發展改革委等相關部門陸續發布文件，逐步落實養老服務業改革，顯示出國家在推行養老服務社會化、產業化發展方面的決心，也標志著社會化、產業化發展進入了實質性操作階段。例如，《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》（民函[2013]369號），推行政府養老機構民營化改革;《關于開展養老服務業綜合改革試點工作的通知》（民辦發[2013]23號），提出全國范圍內開展養老服務試點，推行社區養老照料中心等多個具體措施;《關于做好政府購買養老服務工作的通知》（財社[2014]105號），明確政府由提供服務方轉向購買服務方。此外，2014年12月，國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過養老金雙軌制改革方案，明確推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度，從基本養老保險的角度平等對待社會各成員，也有利于社會化養老服務的全面普及。

養老服務產業培育的

政策需求

養老服務產業覆蓋范圍廣泛，本文重點對生活性服務業、金融保險業、老年用品研發和房地產業等方面的政策需求進行分析。

生活性服務業

與養老服務相關的生活性服務業發展的重點在于如何與當前的家政服務、社區服務接軌和整合。可以利用當前社區管理和服務基本全覆蓋的優勢，在現有的社區組織、工作人員和辦公、活動場所基礎之上，將養老服務整合至社區服務中?？紤]到規模化發展的良好效應，應培育具有一定實力的大型連鎖企業，以示范效應帶動行業發展，進而使中小企業，乃至小微企業逐漸參與進來，調動全社會參與養老服務的積極性。此外，結合當前信息高度發達，科技走進生活的時代發展特點，重點發展依托信息化功能的數字服務。比如，通過建立實時更新的老年人電子檔案，提供個性化、差異化服務。服務業的發展離不開政府的監管。政府應建立起市場準入和退出機制，對服務標準進行統一規范，重點對資質、質量、誠信等方面進行監督，建立公示制度和強有力的處罰制度，及時淘汰不能滿足要求的企業，讓服務企業的運營公開化，接受社會監督。

金融保險業

為撬動養老服務需求方的消費能力和供給方的投融資水平，金融保險業是養老服務產業必不可少的行業。金融保險業主要包括證券類金融、信托類金融、房地產類金融、組合型金融等金融產品以及意外保險、老年人健康保險以及養老從業機構與人員的責任險等保險產品。

金融業發展的首要任務在于創建針對性較強的金融體系，營造金融環境。需要研究出臺養老金與銀行、保險、基金、信托等金融形態相結合的形式，實現實體經濟和虛擬經濟的協同發展。當前養老保險基金還缺乏科學、高效的投資管理機制，保值增值渠道單一，影響了長遠發展。保險業待開發的領域還很多，需要將傳統的養老保險基金轉變為新型養老保險基金，不斷開發新產品;需要與大型養老服務機構合作，研究出臺針對養老服務人員的職業保險和針對老年人的意外、健康保險;需要細分人群，推出多樣化產品，滿足不同人群的不同需求;可以借鑒國外比較成熟的住房反向抵押養老保險經驗，與銀行、保險機構合作，研究出臺鼓勵住房反向抵押養老保險的具體政策和措施。

老年用品研發

老年用品主要包括與老年人相關的日用品、輔助生活器具、醫療器械、醫藥用品、康復器材、護理用品、保健用品、電子器材、服飾用品、文化用品、喪葬用品，等等。由于當前老年用品數量和種類均很少，發展空間很大。為了加快老年用品的研發與生產，社會力量在參與老年用品開發時還需要在財稅、金融、地稅、信貸等方面的很多政策支持。

老年用品研發的重點在于與高校、科研機構聯合，開發針對性強、實用性強的用品。主要服務對象應為生活不能自理、半自理的老年人，滿足其生活、醫療、保健等多方面的需求。老年用品研發應借鑒國內外的先進科技，結合老年人消費能力的實際水平，開發滿足大眾市場的產品。

老年房地產業

老年房地產業是我國養老服務產業最早發展的領域，至今方興未艾。合理有序地鼓勵產業發展應通過政策引導，使產業發展不扎堆、不盲目、不走樣。因此，當前養老地產一方面要繼續鼓勵發展，一方面也要對不好的苗頭予以遏制。例如，通過項目審批和相應的費用支持鼓勵社會投資者利用城鎮現有的閑置廠房、學校、社區用房改造和利用為養老服務機構。建立健全監管機制，對于以養老地產名義圈地、囤地或擅自改變養老服務用途的，進行嚴厲處罰。養老地產發展中需要加強對服務功能的強制性規定，強調養老地產與普通地產的區別，突出醫療保健、專業護理、貼身服務等各項配套服務。還應對產業的盈利模式、盈利結構、運行機制和運作模式予以明確，促進產業發展進入良性發展的軌道。

（作者單位：北京市工程咨詢公司）