啟動地方債限額托底經濟增長

袁海霞

今年以來，我國地方政府債務發行提速。截至到2015年8月25日，今年已發行地方政府債務近1.8萬億元，比上年4000億元的規模增加了1.4萬億元。本年度地方債務發行的快速增加，一方面與2萬億元的置換債務有關，另一方面也與地方債務發行主體范圍擴大和審批加快有關，目前發行主體已由10個試點地方政府擴大至全國范圍。

但是，當前宏觀經濟不斷放緩，中央財政和地方財政收入進一步減速，收入約束增強使得不斷增加的地方政府債聚集的風險與日俱增。在這種背景下，國務院8月24日向全國人大常委會提交了關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案，標志著我國依法啟動了對地方政府債務的限額管理。與此同時，8月27日，財政部部長樓繼偉表示，經全國人大、國務院批準，今年下達6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元地方政府債券置換存量債務額度。

我們認為，啟動地方債務的限額管理，既是地方政府債改革的進一步推動，也是落實新預算法和加強地方債務管理的延續，有利于進一步規范地方債務發行，緩釋債務風險。而地方債務置換額度進一步擴大，旨在托底經濟增長，緩解經濟下行壓力。

啟動地方債限額管理是地方政府債務改革的延續，有利于地方政府債務管理規范

2014年8月全國人大常委會通過的新預算法第35條規定，地方政府債務可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。參照國際通行做法及中央國債管理做法，按照新預算法要求，對地方政府債務余額實行限額管理。

43號文中規定，對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、換”相統一。待全國人大常委會批準2015年地方政府債務限額后，國務院將在批準的限額內，核定各地債務限額。地方政府在國務院批準的限額內提出本地區債務限額，報同級人大常委會批準，并在批準的限額內舉借和償還債務。

地方債務限額管理，有利于釋放緩解地方債務風險

從地方財政收入來看，自2012年以來，受經濟增長放緩、結構性減稅等多種因素影響，我國財政收入增長不斷放緩。全國公共財政收入增長已經由2011年的25%下降至2014年的8.6%，考慮了轉移支付之后的地方財政收入增速也由2011年的26.6%大幅下降至8.8%。

隨著潛在增長平臺下移，經濟增長由高速增長進入中高速增長階段，產能過剩未能化解、新興增長點未形成規模，經濟下行壓力依然較大。與此同時，后土地經濟時代來臨使得地方政府土地財政模式難以為繼，未來財政收入增長難以大幅改善，政府償債能力從本質上并不能得以大幅提升。

另一方面，財政支出增長則保持剛性不減，并持續高于財政收入增速，財政收支壓力不斷凸顯。在這種情況下，我們認為地方政府償債能力短期難以有較大幅度提升。雖然地方政府發債方式逐步規范和市場化，部分債務風險也可以通過債務展期得到緩解，但地方政府的債務規模與債務增長并沒有因為財政收入的放緩以及地方債務置換而有所減少。綜合分析表明，當下對地方債務實行限額管理，有利于緩釋地方債務風險。

債務置換額度加大，旨在托底宏觀經濟，實現穩增長目標

目前我國正處于經濟增長從高速向中高速過度、經濟結構和發展方式不斷轉型的階段。最新出爐的7月份經濟數據也說明當前經濟下行壓力大，投資尤其是基建投資是穩增長的主要力量，而大量地方基建投資的債務償還壓力導致一些在建項目難以繼續開展。作為穩增長的主力，在財政收入放緩等背景下，基建投資后續快速增長還將面臨資金來源的約束，這也將加大地方債務的流動性風險。因此，債務置換額度加大，有利于穩定基建投資，托底宏觀經濟。

（作者單位：中誠信國際信用評級有限責任公司）