加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的思考

翟洪文

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀

（一）體制機制亟待完善。

一是預算級次不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級金庫取消后，一定程度上形成了縣鎮(zhèn)間、鎮(zhèn)級間財政收入預算級次混亂的現(xiàn)象。財政部門不能及時根據(jù)收入完成結果采取相應的管控措施，使收入的劃分摻入人為因素，區(qū)域內引稅、協(xié)稅現(xiàn)象未能從源頭上得到根治，影響了征管秩序，增加了稅收成本。

二是事權與支出責任不匹配。隨著事權的層層下放，原本就積弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負，特別是稅費改革后，這個問題尤為突出。稅費改革只是搭起了一個大體框架，缺少具體的可操作和易落實的配套機制。各方面矛盾日益向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政集中，新的平衡機制尚未及時建立和完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難逐步暴露，捉襟見肘，舉步維艱。

三是管理體制不暢。目前，多種財政行政管理體制并存，有省管縣的財政體制，有市管區(qū)的財政體制。同一市域內，縣（市、區(qū)）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制不夠統(tǒng)一，有的隸屬于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)；有的是人員隸屬關系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，業(yè)務指導在縣（市、區(qū)）；有的是財政所人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所長由縣（市、區(qū)）單獨或與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同任免。就江蘇省鹽城市鹽都區(qū)來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的隸屬關系一直未能理順，人事關系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而業(yè)務指導在區(qū)財政局，形成了多頭管理、管不到位的現(xiàn)狀。

（二）財務基礎工作科學化、規(guī)范化、信息化水平不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所普遍存在人手緊缺、年齡老化問題。據(jù)調查，蘇北不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所只有在編人員2人左右，甚至有的只有所長1人在編，已到了無法運轉的境地。且大多人員年齡偏大，只好大量使用借用、非編人員，導致整體能力和水平較差，離科學化、規(guī)范化要求相距甚遠，信息化水平更是無從談起。同時，由于現(xiàn)行財政管理體制滯后，財政部門上下缺少系統(tǒng)性、制度化業(yè)務培訓，學習調研氛圍不濃，影響了財政干部的專業(yè)發(fā)展。

（三）財政財務監(jiān)管亟待加強。

現(xiàn)在基層財政所的精力主要投放于兩個方面：一是組織收入，二是籌集資金。特別是財政所長，整天就是忙籌集資金，面對大量的財政資金的監(jiān)管卻無暇顧及，形成了“越位”與“缺位”并存現(xiàn)象。由于現(xiàn)行的考核機制重收輕管，加之受現(xiàn)行國、地稅征管體制與管理體制的制約，使得基層財政所在人手嚴重缺乏且不是自身職能的情況下，卻要承擔繁重的組織財政收入的責任。不僅如此，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在投資的強烈驅動，需要超出自身可用財力數(shù)十倍甚至更大的資金支出，這一籌措巨額資金的“重擔”又責無旁貸地落在財政所身上。這樣，使得原本人手就不足的財政所在“越位”的同時而不得不“缺位”，直接導致管理職能缺失，繼而導致對區(qū)域內行政事業(yè)單位的財務疏于監(jiān)管，財政財務監(jiān)管出現(xiàn)真空，財政財務管理粗放，突出表現(xiàn)為對財政資金特別是專項資金的監(jiān)管不到位，影響資金的使用績效。如面廣量大的各類專項資金脫離財政監(jiān)管，加之各類資金與項目分散在各相關部門，監(jiān)管信息不對稱，直接造成與基層財政就地就近監(jiān)管的要求形成了“兩張皮”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門執(zhí)行財經(jīng)紀律水平不高，甚至少數(shù)部門發(fā)生違紀違規(guī)現(xiàn)象。近年來不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關部門發(fā)生的違背財經(jīng)法律法規(guī)的案件，也從一個側面反映出財政監(jiān)管弱化的問題。

（四）鎮(zhèn)、村債務沉重，存有誘發(fā)區(qū)域性金融和財政風險趨勢。隨著國家宏觀調控的趨緊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地財政終結，房地產(chǎn)業(yè)逐步回歸理性，直接導致支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源的土地和房地產(chǎn)兩大支柱難以為繼。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在承擔更多事權的同時，受考核與政績功利性驅使，投資沖動有增無減，政府性債務不斷增加。據(jù)調查，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在著較多的債務，包括村級債務，且債務結構不合理、成本極高。在蘇北，目前沒有債務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎不存在。蘇北一縣有一半鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務高達數(shù)億元，其中有個鎮(zhèn)僅社會融資就高達13億元；同是該縣的一個鎮(zhèn)，債務利息每天就達4萬元，而該鎮(zhèn)全年財力也就1000多萬元，正好用于償還債務利息。舊債未化的同時，新債尚在劇增。鎮(zhèn)村各類債務疊加后，有向政府財政集聚的趨勢，更有形成財政風險的可能。因而，新增加的財力可能會被疊加的債務所抵銷。

二、進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的對策建議

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀，要通過深化改革，促進基層財政職能實現(xiàn)本質回歸。

（一）完善體制機制。一方面，盡快開展相關體制機制方面的頂層設計。按照構建現(xiàn)代財政制度的要求，定期調整完善財政管理體制，科學厘清中央、省、市和縣鄉(xiāng)政府的支出責任，加大對基層財力支持力度，逐步做到事權與支出責任相匹配，不斷增強縣、鄉(xiāng)財政公共服務能力；另一方面，進一步深化農(nóng)村配套改革。要結合新一輪財稅體制改革的推進，將其與深化政府行政體制改革、農(nóng)村改革等同步實施，通過各項改革的協(xié)同推進，沖破原有體制機制的樊籬。同時，要結合清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，科學整合各類考核評比，盡可能減少對縣、鄉(xiāng)的考評，尤其是財政收支的考評。

（二）共享信息，建設和諧財稅。一是要實施縣鄉(xiāng)收入預算級次調整劃分。建議加強縣、鄉(xiāng)財政收入預算級次專項管理，與稅務部門聯(lián)手，借助專門軟件，將縣域內納稅人信息分行業(yè)、系統(tǒng)、征管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等進行編碼、排序，加注標識，輸入微機，確立起企業(yè)“身份證”，實現(xiàn)當天入庫的稅款當日分解到每個鎮(zhèn)、每個稅種、每個納稅戶，從而實現(xiàn)財政對稅收的實時監(jiān)控，維護財政收入真實性。二是建議恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅征收機構。分稅制實行后，國稅、地稅部門相繼實行垂直管理，這有有利的一面，也有不方便稅收征管的一面，主要是不利于公開辦稅和消除內部轉移、買賣稅收等違規(guī)違法現(xiàn)象的發(fā)生。因而，從有利于理順財稅關系，增強財稅合力、降低成本、提高工作效率出發(fā)，建議將地稅征收的分支機構仍按鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和地稅所實行合署辦公，業(yè)務上分別受上級財政、地稅部門領導，人員隸屬關系不變。

（三）加強基層財政建設，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可持續(xù)發(fā)展。一是進一步理順對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，這是加強基層財政建設的基礎。建議省級財政抓緊完善頂層設計，實行全省統(tǒng)一的財政管理體制，尤其要理順縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理體制，至少在地級市的區(qū)域內要盡可能統(tǒng)一。可借鑒幾年前實施的將農(nóng)村基礎教育管理上移至縣的做法，也將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政所行政管理體制上移至縣。二是大力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人力資源建設，這是加強基層財政建設的有力保障。一方面，省級財政主管部門要主動作為，逐步建立全省一盤棋的財政管理體制，按照“區(qū)別對待、分類要求、分檔建設”的原則，制定基層財政所人員配備標準，并通過3年左右時間基本實施到位；另一方面，要實行上下聯(lián)動，形成合力。省管縣財政體制背景下，省、縣財政要合力加強基層財政所建設。同時，市、區(qū)兩級財政也要聯(lián)動、互動，全面加強基層財政所人力資源建設。三是大力提升基層財政規(guī)范化、科學化和信息化建設水平，這是加強基層財政建設的有效切入點。按照財政部關于加強財政規(guī)范化、科學化和信息化建設的部署，以省規(guī)范化財政所創(chuàng)建為抓手，全面增強基層財政所的基礎工作水平。著力發(fā)揮財政所監(jiān)管職能，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部財政性資金實行就地就近監(jiān)管。同時，更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在落實惠民政策、培植稅源方面的作用，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可持續(xù)發(fā)展。

（四）加強鎮(zhèn)村債務控管，規(guī)避財政風險。從防范區(qū)域性金融和財政風險的高度，發(fā)揮基層財政所在控管鎮(zhèn)、村債務中的作用，重視并加強基層債務的管控。縣級政府要成立政府性債務管理工作領導小組，出臺政府性債務管理辦法，實行財政部門統(tǒng)一扎口管理債務。實行舉債申報審批和年度計劃管理制度，嚴格審批新的投資建設項目，嚴控融資規(guī)模和債務余額。債務主體設立償債準備金，分年度償還債務；上級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務化解實行以獎代補。建立監(jiān)測政府性債務的指標體系和預警機制，防范政府性債務風險。完善統(tǒng)計報告制度，加強債務審計監(jiān)督，實施責任追究制度。

（作者單位：江蘇省鹽城市財政局基層管理處）

責任編輯：欣聞