城中村治理困境研究

摘 要：火山村的搬遷困境表面上來源于村民的具體訴求得不到有效解決，實際上源于政府和社會交流介質的短缺以及村民文化對于城鎮化的抵制。短期解決方案就是雙方必須同時做出讓步，在互相妥協的基礎上達成新的方案。而如何在根本上解決城中村搬遷難的問題，則需要社會的不斷發展來消化和解決。

關鍵詞：交流介質 村民文化 城鎮化

中圖分類號：F290 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）11-211-02

隨著中國城市化進程的加快，城中村的治理與改造日益成為一個被廣泛關注與熱議的話題。城中村治理具有明顯的地域性和獨特性，因此解決此類問題沒有通法可用，必須因地和因時制宜。本文選取了山西省古交市火山村這一個例子，重點研究了火山村在整體改造和搬遷的過程中由于哪些原因導致了拆遷任務不能順利進行。

火山村位于古交市區的東北方向，隸屬于古交市河口鎮?；鹕酱逡徊糠纸ㄓ谏窖?，一部分位于山下的平原上，山下是一片非常適合耕種的耕地，耕地上除了農作物外，還有樹苗、大棚等其他附著物。古交市政府原本計劃對火山村進行整體搬遷和改造，但卻遭到了部分火山村村民的抵制，以至于改造工程從2012年開始進行以來，到如今也沒有實質性的進展。經過一些初步的調研后，筆者總結了三個導致火山村村民拒絕搬遷的原因，這些原因沒有任何普適性，可能只在一定程度上適用于火山村的情況而已。第一個阻礙火山村順利搬遷的原因是村中原有住房的拆遷補償問題。古交市政府給出的意見是，隨著房屋樓層的增加，給予房屋補償的面積遞減。這個方案原則上具有可行性，但是卻沒有實際上的操作性，原因大概有三個方面：首先是房屋的新舊與質量沒有納入意見的考量范圍，房屋的補償面積只以原住房面積的大小和樓層為依據，這樣一來，新建住房的村民便感覺補償方案不公平，房屋修建質量更高的村民也是如此。其次，房屋補償方案中房屋面積的計算不包括住房周圍的附著物，無論是搭建的簡易棚戶，還是有一定修建質量的磚瓦房，都不記入補償范圍之內。這樣的要求也令許多村民感到難以接受。最后住房修建在山上的村民普遍愿意拆遷，而山下的村民因為地理環境比較優越，對于拆遷則積極性不大，政府意見對于房屋地理位置的考慮不甚周詳。第二個原因則是來自于土地補償的問題。古交市政府出臺的拆遷意見中，按照火山村村民在籍的年份給予不同金額的土地補償：1964年前在籍人員按每人3萬元的標準給予補償，1964年到1984年在籍的村民按每年8千元的標準給予補償，1984年之后在籍的村民則沒有補償。這一規則遭到了很多村民的反對，大抵上有以下幾個原因：一是年齡劃分不符合實際情況，1964年前的村民大多已不在村中居住，而1964年后在籍的村民才是火山村的主體所在，真正需要大量補償的村民不能獲得補償，相反已取得城市戶口的人員反而得到的更多，村民對此頗有怨言。二是土地上的附著物沒有明確的補償標準，許多林地的補償都是按照耕地的標準進行的，這導致了土地補償“一刀切”的出現，村民肯定不會買賬。最后一個原因就是就業問題?；鹕酱宕迕褡怨乓詠砭褪强刻锍燥?，靠地生活，離開了賴以生存的土地，實際上就沒有了生活來源。古交市政府其實也考慮到了這種情況，也提供了許多解決就業的方法和途徑，例如成立小區物業公司，吸納火山村富余勞動力;實施就業培訓;開辟其他土地供火山村村民進行耕種。但這些方法都是治標不治本：物業吸納數量有限，就業培訓不解決實質問題，新開辟的土地不如以前的水澆地質量好等等。原來耕種土地時，幾畝地可以養活一大家子，可一旦“進入”城市后，就必須要有工作和收入才能維系基本生活開支。古交市容量十分有限，不可能在短時間內給火山村村民提供足夠多的就業和工作機會，這就給火山村的搬遷造成了很大的困難。

其實，從另一個角度看，這些原因其實也都是存在于深層次問題上的表面現象，之所以這些現象被不斷地放大和顯現，歸根結底源于深層問題長年累月得不到解決。這些所謂的“深層次的原因”，筆者把它概括為兩個方面：政府和社會交流介質的短缺以及村民文化對于城鎮化的抵制。一方面，政府很難獲得一份比較清晰的村民訴求“清單”，其制定政策和意見的依據大多來源于現成的案例和相關文件規定，并沒有進行實地調研和訪談。或者說，即使政府獲得了第一手的資料和信息，在沒有進行廣泛聽證和質詢的基礎上，便制訂了一套所謂的實施意見和辦法，這些實施細則實際上可操作的空間并不大，大多屬于“閉門造車”的結果，屬于“辭藻華麗”的表面文章。根據“理性選擇理論”，政府作為行為主體，自然要最大化地滿足自己的利益需求，自然難以滿足村民的現實要求。另一方面，村民在遇到利益受到損害的情況下，不能通過合法途徑維護自己的權益，反而選擇了通過越級上訪等方式表達訴求，實際上并不利于問題的解決，反而會激化矛盾。越級上訪不僅不能解決村民的利益訴求，反而會進一步加劇干群矛盾，不利于問題的解決?，F實情況是，村民不相信政府，只相信上一級政府才能解決自己的問題，而政府因為不了解村民的具體訴求，在制定政策時不能做到實事求是，因此也難以令村民滿意，這樣一來，政府和社會之間便缺少了溝通的介質，或者說渠道，一旦溝通不暢，問題便會越積越大，等到積攢的問題達到一定程度而不能解決時，社會群體性事件便爆發了。所以，政府和村民認真細致地了解彼此的訴求和做法，真正做到知己知彼，才能進一步緩和干群矛盾，構建起和諧的城鄉社會。另一方面則是村民文化對于城鎮化的抵制。作為一個有著悠久農業經濟歷史的國家，農村的生活方式和文化根深蒂固，相比而言，作為市場經濟代表的城市文化遠沒有達到發達國家的普及程度。具體來說，火山村村民已經習慣了農村慢節奏的生活方式，對于城市生活的那種快節奏的生活有一種天生的恐懼感。原本通過種地就可以維持生活的必需，而如今卻需要尋找一份解決饑飽問題的工作來養家糊口，或者說農民對于土地有一種與生俱來的依賴感，一旦失去之后就會產生不適應感，這種不適應感就是村民文化對于城鎮化的抵制。當然，隨著社會的不斷發展，城鎮化是一個不可逆的過程，村民文化也會不斷地發展衍化，但至少就目前的情況下，如何平衡和協調兩者之間的矛盾，事關城鎮化水平的質量。

火山村的搬遷困境就是在以上兩個原因基礎上，村民不滿政府拆遷計劃的情況下產生的。短期解決方案就是雙方必須同時做出讓步，在互相妥協的基礎上達成新的方案;而如何在根本上解決城中村搬遷難的問題，則需要社會的不斷發展來消化和解決。

村落是農業文明的產物，也必將隨著農業文明的衰落而終結。在當今中國，工業化方興未艾，城鎮化如火如荼，在這樣的一個時代背景之下，探討村落的命運，尤其是城中村的前途，便凸顯其現實性和緊迫性。李培林先生的《村落的終結》一書之所以成為個中翹楚，在筆者看來是因為這本書并不是就城中村改造的表面現象進行泛泛而談，而是對于一些深層次的社會現象進行了解讀，即村落終結相對于農民身份轉變的滯后性。

對于這一現象，李培林在書中是這樣描述的：“村落作為一種生活制度和社會關系網絡，其終結過程要比農民的職業身份轉變，更加延遲和艱難?！苯涍^幾千年的歷史演變和文化熏陶，村落中村民的意識形態和日常行為都有著一套約定俗成的規范約束，它們雖然不像法律那樣明文成條，卻都有著不輸于其的強制力和執行力。這種村俗民約質樸而有力，通俗且易懂，經過幾代的傳承，深入人心。工業文明來臨后，新的一套屬于城市系統的規范規則對村落的“軟規范”形成了沖擊，這種沖擊猶如驚雷后的暴雨，迅猛而激烈。結果已經注定，城市化和工業化是不可避免的，但這個過程卻必定要伴隨著種種的陣痛，如今的城中村改造難題便是其例之一。村落雖然沒有了，但“新市民”的內心并沒有實質性的轉變，他們的自認身份還是“村民”，雖然住進了高層，沒有了耕地和宅基地證，但他們對于土地的崇拜以及村民互相關系的熟絡依然絲毫未減。這種身份轉變的滯后性大致可以從政治、經濟和文化三個方面來進行解讀。

政治上主要是基層行政管理體系的變化。在中國，村一級和社區一級的基層行政管理體系都屬于基層政治制度的重要組成部分，但兩者卻有著很大的差別。城中村村委會改為城市居委會后，表面上成為了城市社區的一份子，完成了行政村向基層社區的過渡，但實際上具體到日常管理和運作時，與以往村委會的做法殊途同歸，并無二致。城市中街道社區只負責有限的事務，而在村落社區的管理中，村委會卻事無巨細，全部包辦;城市社區的建設和管理費用由國家財政支付，而村落社區的建設和管理費用卻由村集體支付;城市社區的社工和工作人員有國家規定的保障、退休以及相關福利制度，村落社區的村干部則還是以前的待遇，并沒有改變。這種“換湯不換藥”的轉變，大量存在于中國的城中村改造中。村民要想真正融入城市的生活中，管理制度上的切實改變是第一步，第一步走得好與壞，直接影響到以后的工作和進展。

經濟上則是村落集體經濟的分紅和福利。曾幾何時，村民為了擁有一個城市戶口，可以放棄土地、住房乃至一切，這種情況最近有了轉變，這個最近要追溯到城市化進程加快的那幾年。由于城市的擴張、地價的飆升，擁有一個農村戶口不再是“貧窮”的象征，甚至在有些地區還出現了“逆城鎮化”的現象。中國的“逆城鎮化”和西方是不同的，因為兩者雖然表象相似，卻根本上不處于同一個階段。另外，相對來說村民都沒有一個穩定的工作，這其實不是因為村民的文化程度或者說技藝不夠高，因為城中村的下一代也在讀書上學，而且好些已經參加工作并融入了城市的生活中。在筆者看來，這其實是因為他們對于村落生活的留戀與認可已經根植于心底，對于城市的生活習慣和方式有一種近乎于本能的抗拒與排斥，不是難以轉變，而是不想轉變。

文化上則是熟人社會的逐漸崩塌與解體。作者在書中舉了一個例子，村中社區的樓道中平時都擺放著許多雜物而沒人管，城市新建小區則是另外一副景象：干干凈凈，無比整潔。這難道是因為村民的素質有多么低下，城市的居民素質有多么高尚嗎？當然不是。村民之間都相互熟絡，新建小區的居民卻互不相識，這種熟人社會到匿名社區的轉變，使得原本的私人關系日益淡泊，這時如果有誰還敢在樓道亂扔雜物，必會受到物業的懲罰，沒有任何人會講情面。不得不說，當今的住宅小區雖然外表光鮮，好似高雅，其實傳統的人情世故，往來談笑早已逝去無存，或者說所剩無幾。城中村村民變市民后，村民之間的人情往來短時間內不會消散，并且這種人情聯系對于社區的管理也有一定的幫助，可以顯著地降低管理成本。但隨著時間的流逝，熟人社會的解體也是不可避免的，用作者的話說就是：“人們似乎忘卻或忽略了，在故去的老人和新生的嬰兒之間存在的繼替關系，以及后者的血脈和身軀里依舊流淌和生存著的祖輩的血液和基因?！?/p>

村落慢慢終結了，但其作為一種生活制度和社會管理網絡依然要存續好長時間。這種轉變的滯后性，對于中國城市化進程究竟是福是禍，不一而論。但肯定的是，政策制定者和執行者要充分尊重這種傳統村落的生活和辦事方式，拔苗助長的行政推動以及放任自流的靜觀其變都不可取，均衡照顧各方利益，循序漸進推動改造才不失為萬全之策。

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（作者單位：山西大學政治與公共管理學院 山西太原 030006）

（作者簡介：趙澤，山西大學政治與公共管理學院政治學理論專業碩士研究生，研究方向：城中村治理研究。）（責編：賈偉）