民辦教育財務管理存在的問題及對策

朱家位

摘 要：民辦教育發(fā)展近30年以來，民辦教育機構得到了長足發(fā)展，對彌補公辦教育資源不足、緩解民眾教育需求、以及社會經濟發(fā)展均作出了貢獻。就民辦教育的現(xiàn)狀來看，仍存在許多問題，在財務管理方面，其會計制度的統(tǒng)一使用、法人主體、財務機構、會計人員等方面存在一些問題和風險。文章在對這些問題進行分析的基礎上，提出相應的解決對策。

關鍵詞：民辦教育 財務管理 問題 對策

中圖分類號：F234 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）11-117-02

民辦教育的出現(xiàn)始于上世紀80年代，其出現(xiàn)反映了我國教育體制改革的變化。民辦教育的出現(xiàn)及發(fā)展，充分利用了教育資源，彌補了公辦教育資源及數(shù)量的不足，滿足了部分民眾對教育的需求愿望，也為社會經濟的發(fā)展培養(yǎng)了大量專業(yè)技術人才，其所作出的貢獻得到了社會的認可及贊同。但民辦教育仍存在不少問題，比如師資力量、教學質量、財務管理等等，在財務管理方面所出現(xiàn)的問題，有些單位尤為突出，存在一定的財務風險，如不加以解決，將會影響或制約其健康、持續(xù)發(fā)展。

一、民辦教育財務管理存在的問題

1.財務管理政策不統(tǒng)一。關于民辦教育財務管理的政策主要有國家和各省市兩個層面。

國家層面的主要有：1987年國家教委與財政部頒發(fā)的《社會力量辦學財務管理暫行規(guī)定》、2004年實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》（下簡稱促進法）及2005年國家發(fā)展和改革委員會、教育部、勞動和社會保障部共同頒布的《民辦教育收費管理暫行辦法》等政策。這些政策對民辦教育財務機構設置、人員配備，內部財務制度建立、經費來源、經費支出、學費（培訓費）免征營業(yè)稅等等都作出了規(guī)定。

地方層面的主要有：2004年《促進法》實施以后，多數(shù)省市借促進法實施之機，結合本省市實際，均出臺了關于民辦教育綜合性政策或法規(guī)。主要內容是重申了《促進法》和《實施條例》中有關資產與財務管理的相關規(guī)定。

與公辦教育相比，這些政策法規(guī)存在缺陷。在公辦教育的財務管理政策中，高等教育出臺了《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》;中小學也出臺了《中小學財務制度》和《中小學會計制度》;用于指導和規(guī)范各層次公辦教育的財務管理。而在民辦教育的財務管理中，僅《民辦教育促進法》等少數(shù)政策有統(tǒng)一指導性，各類民辦教育均可參照執(zhí)行，在會計制度上，由于各民辦教育組建方式不一，所選擇及執(zhí)行的會計制度沒有統(tǒng)一性，造成民辦教育之間的財務信息差異較大，可比性差，與公辦教育更無法匹配對比，對政府等管理部門的決策不能提供參考及指導。

2.法人主體地位不明確。《促進法》規(guī)定：“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構。學校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成，其中三分之一以上的理事或者董事應當具有五年以上教育教學經驗。”但在現(xiàn)實的民辦教育中，多數(shù)依照法規(guī)成立董事會或理事會，極少數(shù)的并未執(zhí)行。在已成立相應機構的民辦教育中，存在以下情況：（1）應對申辦虛假設立;（2）真實設立，但其成員多數(shù)是與發(fā)起者有利益關系的群體，比如親屬，沒有教職工代表;（3）真實設立，但難于履職職責，董事會或理事會成員僅是一些要員掛名謀求報酬的虛職，從不關乎民辦教育的運作。這些現(xiàn)象和事實的存在，致使一些民辦教育機構基本處于舉辦者或校長的個人控制，無法真正實現(xiàn)民辦教育機構的遵紀守法、民主管理和科學決策。

3.財務機構設置、人員配備不規(guī)范。民辦教育機構的舉辦者中，多數(shù)認為，只要能提供優(yōu)質的教育資源，有生源、就有生存。他們多數(shù)是教育的專家或行家，而對財務管理的理解及認識很膚淺，認為財務只不過是收收錢、付付錢的小事，有人做就行。這些認識導致多數(shù)民辦教育機構對財務管理的重視度不夠，沒有設置專職的財務機構，僅在后勤或辦公室安排專職或兼職人員管理學校的資金收付;有些雖設置財務機構，但其財務人員是其親信，甚至出現(xiàn)“老子當校長、兒子當會計、老婆當出納”的現(xiàn)象，這種家族式管理的結果，導致民辦學校缺乏監(jiān)督制約機制，財務管理不透明;有些學校為節(jié)約成本，聘用一些退休財務人員做會計，學校剛畢業(yè)財會專業(yè)學生做出納，雖符合相關規(guī)定，但老同志的身體、精力及對新知識的理解執(zhí)行等因素，對財務管理工作存在一些負面影響。

4.內部控制制度不規(guī)范。在民辦教育機構中，普遍存在“家族式”或“校長式”管理，許多事項是校長說了算，不能發(fā)揮學校領導班子的集體決策作用，校長對應承擔的會計責任、財務風險重視與認識不足，這樣辦理學校事務存在許多問題。學校應建立內部控制制度，使經營者和監(jiān)督者相互分離，不相容職務由不同人員擔任，且監(jiān)督者要獨立于其他部門。部分民辦學校發(fā)生過許多問題，涉及到了對外投資、新生招收、物資采購、基建項目發(fā)包等關鍵事項。為了片面追求資金的高收益，對外投資中出現(xiàn)了資金投向不合理、投資期滿難收回、投資虧損等情況。有的學校在新生招收中，制度不嚴，管理混亂，個別工作人員利用工作之便收受錢財，給學校造成不良影響;有的學校在基建項目發(fā)包中索要或收受錢財，出現(xiàn)經濟違法案件等。這些都可以看出民辦教育機構內部控制的薄弱與問題。

二、解決民辦教育財務管理問題的對策

（一）出臺統(tǒng)一的民辦教育財務管理、會計核算制度

民辦教育財務管理在貫徹執(zhí)行《中華人民共和國會計法》和促進法的基礎上，雖有《民間盈利組織會計制度》等制度的指導，應該借鑒我國公辦教育或企業(yè)財務管理成熟制度，出臺適合民辦教育財務管理的財務和會計制度，可采取兩種思路加以制定或規(guī)范。

1.參照執(zhí)行公辦教育相關制度。我國公辦教育已出臺并完善了各教育層次的財務管理和會計核算制度，民辦教育與公辦教育的本質區(qū)別在于教育主體出資方式不同，公辦教育以國家財政性資金投入為主，民辦教育以非財政性資金投入為主。但就其主導業(yè)務、主要經濟業(yè)務活動來看，差異很小。財務管理、會計核算遵循經濟事項的本質，并為其按會計核算的原理來歸集、描述，反映會計主體一定時間內資金來源、應用、累積的結果。從均是開展教育教學活動為主的業(yè)務主線來看，民辦教育可分辦學層次對應參照公辦教育執(zhí)行相應的財務管理和會計核算制度，這必須由主管部門以文件等形式強制民辦教育機構執(zhí)行。

2.出臺民辦教育財務管理、會計核算制度。由教育、財政主管部門，參照國家相關政策、制度，充分結合民辦教育這一會計主體的特征、特點、制度與其匹配的財務管理和會計核算制度。明確民辦教育財務管理和財務活動的基本要求，做到財務管理制度、會計制度、會計帳簿、會計科目、會計核算、會計報表的統(tǒng)一。并分層次對固定資產折舊、收費退費、財務監(jiān)督審計等出臺具體規(guī)定。

（二）建立健全法人治理結構

促進法規(guī)定，民辦教育機構應該建立完善的法人治理結構，建立董事會或理事會領導下的校（院）長負責制，充分調動和發(fā)揮聘用的校（院）長的工作積極性和主動性，真正發(fā)揮其作用。在主管部門的指導下，充分考慮舉辦者、管理者、教職工各方的權利與義務，對董事會或理事會的成員的構成及產生，進行民主、公平的選舉，嚴格按規(guī)定實行;校長實行公開招聘，制定好相關章程和制度，并監(jiān)督其實施。建立并完善法人治理結構，既符合國家相關規(guī)定，又能促使工作順利開展，學校才能正常的運轉。近年來，許多地方教育主管部門向民辦學校派駐黨委書記或督導員，也是一種有益的探索，他們的身份不改變，只是工作的地點改變，直接到具體的民辦教育機構工作，他們具有治理學校的豐富經驗，熟知政策法規(guī)，能幫助民辦學校糾正或改正辦學過程一些不足之處。對沒能建立法人治理結構的民辦教育機構，要限期要求其建立和完善，對沒能按期實現(xiàn)的要采取相應的措施督促其完成。

建立了法人治理結構，各職能部門必須行使好各自的職責，按規(guī)章、規(guī)矩辦事。學校董事會、行政領導班子針對舉辦者資產三年之后仍未完成過戶的，要依照國家法律法規(guī)、學校的辦學章程，敦促舉辦者盡快辦理過戶手續(xù)。同時，可以要求主管部門和登記機關協(xié)助監(jiān)督完成，對于開辦三年，而資產沒能按規(guī)定完成過戶的，主管等部門可采取系列措施，比如：不予辦理年檢登記、限期變更或過戶、限制招生等措施，強制性要求舉辦者按期完成資產過戶手續(xù)，保護好學校應有的利益，也讓行使法人治理的主人擁有一定的資產保障，專心地治校。

（三）建立健全內部控制制度

建立健全內部控制制度是提高民辦學校運營效率的根本， 對違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生能起到事前監(jiān)督和控制作用。

1.高度認識財務管理的重要性。一個民辦學校在其正常運轉時，學校若存在內部控制制度不健全、財務管理不規(guī)范所隱含的財務風險不一定被重視，不直接參與者并不知道內幕。一旦風險兌現(xiàn)，學校資金鏈斷接，不能正常發(fā)放教職工工資等，學校將面臨停課、教師離職等諸多問題，屆時再談內部控制、財務管理，為時已晚。因此，學校董事會、管理層要高度認識財務管理的重要性，建立健全內部控制制度，完善財務管理制度，進行有效的監(jiān)督控制，強制規(guī)范財務管理，是防范財務風險、持續(xù)發(fā)展的必須舉措。

2.機構設置和人員配置。按不相容職務相互分離、互相制約、互相監(jiān)督的原則，學校管理層應設置兩個獨立機構，并配備專業(yè)人員履行好各自的職責。

（1）審計機構。獨立于學校其他部門，只對董事會負責，在董事長直接領導下開展審計工作，主要對學校預算的編制與執(zhí)行、物資采購（工程建設）的招投標、會計核算的規(guī)范、招生工作等進行監(jiān)督，比如資金的使用超過一定上限必須經校董事會開會討論同意后方可執(zhí)行等。

（2）財務機構。隸屬于學校行政的獨立部門，只對校長負責，在校長的領導下，全面負責學校資金的籌集、投資、分配以及各項經費收支的管理、核算工作;認真貫徹執(zhí)行國家的有關法律、法規(guī)和各項財經方針、政策，維護財經紀律;依法多渠道籌集事業(yè)資金;科學合理編制各項收支預算，監(jiān)督、檢查學校各項資金的管理和預算的執(zhí)行情況;建立健全學校財務規(guī)章制度，規(guī)范校內經濟秩序;加強資金管理，防止國有資產的流失;對學校經濟活動的合法性、合理性進行監(jiān)督;如實反映學校財務狀況，為學校領導提供決策依據(jù)。

審計、會計人員必須具有從業(yè)資格證，持證上崗，機構負責人需具備相應的任職條件。不斷提高財務人員的業(yè)務能力和管理水平。財會人員應當順應時代發(fā)展， 積極主動改變思想觀念，樹立服務意識，積極服務于民辦高校改革發(fā)展的實際， 加強學習， 努力為各部門提供優(yōu)質服務，為學校的發(fā)展獻計獻策并加強與各部門的良好溝通與協(xié)作，保證學校的財務管理工作不斷創(chuàng)新。

3.內部控制制度。建立健全學校財務管理、經費支出審批、物資采購、固定資產管理、勞資管理、現(xiàn)金管理、會計監(jiān)督、會計稽核、崗位工作標準、校長離任經濟職責審計、財務主管離任經濟職責審計等系列內控制度，并認真組織實施，主動接受內控監(jiān)督機構、主管部門的定期及不定期檢查與監(jiān)督，使各項內部控制制度得以落實，實行其控制作用。

4.做好會計核算、財務管理基礎性工作。

（1）會計核算。堅決貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)和財經紀律，嚴格按會計處理程序辦理經濟事務，充分發(fā)揮好會計的監(jiān)督職能作用，認識審核原始憑證的真實、合法、合規(guī)性，把好收支關，收入要合法，杜絕各種不合理開支和違反財經紀律的行為發(fā)生。

（2）加強預算管理。充分理解民辦教育的內涵，遵循“量入維持、收支平衡”的原則，結合學校上年度資金運行及收支情況、本年度招生計劃、收費項目及標準、教育教學活動、設備購置等因素，編制好年度財務收支計劃，并報經董事會批準后，嚴格執(zhí)行。年度預算的執(zhí)行結果，納入對校長及領導班子的年度考核重要指標，以此對學校直接管理者進行獎懲。預算管理其實也是內部控制的組成部分，是董事會對學校年度資金運作的一種監(jiān)督手段，也是學校內部審計的重要內容，要對其編制的科學、合理性，執(zhí)行的結果等作出客觀評價。

（3）增強財務風險意識。民辦教育近幾年雖取得了一定的發(fā)展，但與公辦教育相比，仍存在許多不足，學校管理層要樹立生存與發(fā)展的風險意識。在財務管理上，更應該引起重視，學校順風順水、發(fā)展紅火的階段，要結合學校所處的地位，充分考慮未來將面臨的困難，如生源萎縮等，增強財務風險意識，可建議管理當局，從每年的收支結余中按合適的比率，提取財務風險基金，用于應對未來可能出現(xiàn)的財務風險事項。

參考文獻：

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[4] 趙輝熊.論民辦學校財務管理政策的完善[J]，當代教育研究，2010（7）

[5] 李素英等.我國民辦高校財務管理問題研究[J]，河北師范大學學報，2011（8）

（作者單位：云南農業(yè)大學 云南昆明 650201）

（責編：玉山）