加強財務管理的改革與監督

鐘竑 周扉 吳燕波 譚銀花 卿秀玉

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摘 要：我國高等教育內涵式發展模式的推進，新《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》的實施，促使高校財務管理工作重心由“核算型”和“事務型”向“管理型”和“決策型”轉變。文章針對新環境和新要求下高校財務管理監督中出現的問題，提出建立全面、完善的高校財務監管體系，從而有效地促進高校的財務管理工作。

關鍵詞：高校 財務管理 問題 改革 監督

中圖分類號：F234;G64 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）11-092-03

隨著教育體制的不斷改革，資金來源的復雜化以及經濟規模的擴大化，導致高校現行的財務管理與監督機制與高校當前的發展需求格格不入。為此，我們應盡快構建新的高校完善的監管體系，以強化高校財務管理改革，健全高校財務管理監督，完善高校治理結構，規范高校資金使用，保證資金的有效使用，對現代高校的經濟活動進行科學合理的監管，從而滿足高校的發展需求，這是各高校共同關注的問題。

一、高校財務管理的內容及原則

（一）內容

高校財務管理表現為高校事業資金周而復始地、不斷循環的動態過程，包含資金投入、資金耗費和資金退出三個內容。高校資金的投入過程主要是反映高等學校所需資金的來源及其變動情況。高校投入的資金，主要體現為高等學校從各種渠道所取得的收入，包括財政補助收入、上級補助收入、教育事業收入、科研事業收入、附屬單位上繳收入、經營收入和其他收入。高校資金的耗費過程主要是反映高校事業資金的支出變動情況，除了定期提供高校資產、負債、凈資產等財務狀況及其收支變動情況的信息，而且還涉及預算編制、預算控制和預算進度執行情況等。高校資金的退出過程主要是反映高校經費支出的結余結轉分配情況，根據其結轉和結余資金情況，將適當調整下一年撥款預算總額。

（二）原則

隨著高校國有資產增加方式、債務結構與融資渠道都出現了新的變化，為了滿足高校財務管理需求，加強財務管理和監督，提高資金使用效益，促進高等教育事業健康發展，2012年財政部會同教育部印發了《高等學校財務制度》，該制度就總則、財務管理體制、預算管理、收入管理、支出管理、資產管理、結余和結轉管理等內容給予了明示。

高校財務管理應遵循以下原則：

1.全面貫徹落實國家相關法律法規及財務規章制度。這些制度的有效執行，有助于提升高校的經濟利益，促使高校根據相關法律依據治理學校，對高校的持續穩定發展具有實際意義。

2.優化教育資源的配置，貫徹勤儉辦學的政策，將有效資源的優勢全面發揮。高校使用現有資源過程中，應明確各類相應的財務規章制度，科學運用有限的資源。

3.通過多樣化的渠道籌集資金。當前一段時期，高校要想實現自身實際發展需求，就必須從多個渠道入手進行資金的籌集，推動教學深入改革，加快教育事業發展進程。

4.高校不僅要保障日常維護性支出，還應結合實際，進行統籌安排，對學校各項資金進行科學使用。

5.合理編制學校預算，在學校開支中開源節流，加強資產管理，防范財務風險。

6.始終圍繞國家利益與社會效益，加強科研教學，培養一批優秀的人才。

二、高校財務管理監管中存在的問題

（一）高校財務管理理念存在的問題

目前，我國高校財務管理和企業財務管理相比，不僅在管理內容方面、管理手段措施和管理方法技巧上差距較大，同時在管理理念上也有很大的差距，在實際工作中高校財務管理缺乏必要的財務風險防范意識、成本管理意識和現代管理理念。在市場經濟條件下，隨著高校財務管理內涵式發展模式的推進，高校財務管理如果只是停留在簡單的記賬、報銷等事務性工作上，將無法在目前經濟形勢下迎合高校快速提升發展的需要。

（二）預算管理薄弱環節

預算管理是高校財務管理的中心內容，是學校經濟命脈的神經中樞，在學校財務管理工作中發揮著重要的主導作用，所以高校財務管理對預算管理十分重視。然而在當前，高校預算管理還有一些不完善之處，具體表現在：

1.缺乏全民預算管理觀念。各職能部門認為預算管理是財務部門的事，未能真正理解預算管理的實質內涵，對預算管理工作重視不夠，往往會輕視預算的作用。在編制預算時缺乏責任心，給預算管理工作帶來相當大的難度，從而導致預算編制不嚴謹，缺乏科學性和嚴肅性。

2.缺乏科學規范的預算編制方法。當前，部分高校使用基期法進行預算編制，這其實就是一種增量預算，主要基于上年具體數只增不減，但過于依賴基期收支數據，使某些不合理的因素繼續存在，而這樣就不可避免地發生了不均衡的現象。參與預算編制的二級部門人員并非專職的預算管理人員，對高校復雜的業務活動了解有限，不能對校內外影響預算因素進行有效的分析整理，缺乏縝密的科學論證，采用簡單易行的“增量預算法”進行預算，不僅影響了高校教育事業的深化改革，而且還不利于高校教育事業的持續發展，也正是因為采用這樣的預算編制方法，一些單位或部門經常亂報預算經費數額，致使預算編制真實度大大降低。

3.對專款專用經費的管理力度不強，缺乏監督機制。部分高校的預算常體現在計劃與控制方面，忽視了對經濟行為的向導作用，對支出的必要性難以做出準確的評定。在數額大的專用經費管理上缺乏統一性，特別是忽略了跟蹤、分析預算執行過程及效果，削弱了預算運行效率，缺乏完善高效的監督機制。

4.缺乏有效的預算管理績效獎懲機制。由于沒有將部門的經費預算和工作目標結合起來，預算執行好壞一個樣，忽視績效評價，導致各部門忙于追加預算、爭奪資金，有些部門年終經費結余較大，為了避免下一年預算被削減，突擊將剩余額度用完，造成嚴重的資金浪費，無形中鼓勵了超預算和預算管理不到位的行為。

（三）收費監管中存在的問題

1.高校內部非稅收入管理制度方面問題。據了解，一些高校還沒有制定出一套完整的非稅收入管理制度。對收費項目的立項、申報、票據使用、執收、核算、上繳以及監督管理等還沒有相關的指導性文件。因而，高校內部存在收費項目不夠透明，監管不夠到位等現象，導致政策執行起來比較被動。同時，還存在信息化管理落后的情況，包括非稅收入項目明細管理信息化、財務核算信息化，以及校園網絡信息共享平臺建設尚需不斷完善和提高等等。

2.對收費管理缺乏行之有效的監督檢查。現行有關收費政策對收費管理的監督檢查規定較少，對違規單位或直接責任人的法律責任界定就更少，導致監督檢查很難發揮其應有的約束力。在實際工作中財政、教育、物價等部門很少按規定對收費管理進行定期或不定期的監督檢查，而僅是在接到高校收費管理中存在問題的舉報、投訴時，才進行核實或答復，甚至有一些高校未將收費管理納入到內部會計控制中來。

（四）經費支出監管存在的問題

1.內部會計委派制度尚待完善。高校一般對所屬二級單位普遍實行“統一領導、分級管理”的財務管理體制，但仍存在財務監督管理不到位的情況。如果不執行會計委派制，就難以對二級單位的財務狀況進行有效的管理、監督和制約。而且如果二級財務出現問題，它們本身不是責任主體，財務事項很難落實到位。在校區分散、空間跨度大的情況下，高校的財務管理滲透到各個校區的各個方面難度更大，導致財務管理環節增加，加大管理內耗。

2.財務內部人員的職責權限尚待完善。有些高校的財務部門在會計崗位設置和人員配置上安排不當，業務交叉過雜，會計人員的職責權限不明確，經費支出核算缺少事前審核、事中復核和事后監督，沒有風險防范意識，使得高校一級財務管理機構很難對各基層財務機構的經濟業務實施統一管理和統一領導，將導致會計監督不力，財務信息失真。

3.內部監督、審計力度不夠。有的高校內部沒有建立起行之有效的審計、監督機制，審計監督的覆蓋面不夠寬，力度不夠大，沒有充分發揮內部審計的作用。在審計內容方面，經濟收支方面的審計較多，效益審計、責任審計則較少。高校內部審計制度不夠健全，一些審計業務未正常開展，比如科研經費管理審計、學校資產管理審計等不到位，使得內部審計流于形式。

三、建立全面、完善的高校財務監管體系

（一）構建預算管理內部控制制度

市場經濟體制的深入發展與完善，使得學校預算管理范圍得到了進一步擴展，預算的重要性受到了高度重視。加強預算管理，有助于高校資金的效益最大化，對高校各項工作的順利開展與運行起到了重要的保障作用。高校預算管理體系涵蓋了預算編制、預算管理機構設置、預算管理模式、預算分析等內容。

1.預算編制：高校要堅持“統籌兼顧，保障重點，優化結構，收支平衡”的原則，科學合理編制預算，建立科學化、精細化的預算管理機制，保證預算編制的合理性，優化配置各項資源，增強資金的有效利用，并切實做好以下幾點：首先，對可實現的收入及時準確的預測，采用多樣化的籌資渠道，防止高估收入，為支出預算奠定堅實的基礎。其次，適當進行支出預算，防止赤字預算，盡最大可能留有余地，避免預算執行時發生難以預測的事情;支出預算編制過程中，應事先安排好人員經費和公用經費如薪酬、水電費開支等;在安排完所需資金經費后，應保證核心項目的資金投入。

2.預算管理機構設置：校長主要負責學校的預算管理機構設置，與各職能部門配合協作構建預算管理委員會，涵蓋財務部門、審計部門、預算考核委員會，負責學校整體預算管理工作。

3.細化預算指標：財務部門對各部門預算進行全程監控與跟蹤，運用預算績效管理系統，對預算執行情況進行綜合分析與評價，提出相應的解決與控制措施。預算績效評估結果實現各部門數據共享，財務、內審部門應配合人事部門和教學管理等職能部門，制訂切實可行的預算績效考核指標，將考核制度細化到每個部門、人員、崗位、環節與關鍵控制點，實行“目標經濟責任制”，并將績效考核結果與各部門經濟利益掛鉤。通過績效問責與獎懲機制，使高校與各部門、教職工成為“責權利”相統一的責任共同體，極大地調動各部門參與預算的積極性，提高預算資金的使用效率。

4.預算分析：以往進行預算分析時，主要按照預算的計劃表與執行情況表，對當年預算執行分配過程中存在的缺陷進行總結，并通過相應文字予以說明。當前，預算分析體系應和高校成本分析有機地結合起來，在預算數的標準基礎上來分析高校的具體教育成本，找出導致差異發生的原因是預算支出內還是預算外支出，這對高校的管理意義重大。

（二）構建完善的收入內部控制制度

1.加強高校內部非稅收入的制度建設，完善非稅收入的信息化管理。隨著高校辦學規模的不斷擴大，為了規范高校非稅收入管理，在高校內部很有必要出臺一套有關收費政策的指導性文件，包含收費項目的立項、申報、票據使用、核算、上繳到監督管理等，逐步完善適合高校實際的非稅收入管理體制。同時，積極推進收入信息化管理的建設。不斷完善高校收費系統軟件，建立收費信息管理系統與財務核算系統，具體就收費項目、收費標準、學生層次、不同專業等分項進行信息化管理;建立票據管理信息庫，跟蹤票據使用動態，及時催繳票據，上繳收入，最終實現收費項目立項、申報和批準信息化，收費管理系統信息化，財務核算系統信息化，非稅收入票據管理信息化。實現校銀合作，通過安裝數據庫接口，開放上級財政部門、教務處、學院和銀行等相關單位的信息共享，開通網絡收費平臺，完善自助繳費和查詢系統，不斷提高高校非稅收入執收效率和管理水平，使高校非稅收入步入高效的制度化、規范化、信息化良性發展軌道。

2.強化對收費管理的內部會計控制，確保對收費政策的有效執行。為此，高校應就收費崗位設置和分工情況，收費管理規范的建立和執行情況，收費授權批準情況，收據使用和保管情況等方面存在的風險確定關鍵控制點，對其在執行、監督和反饋信息的過程等關鍵環節進行控制，并嚴格按國家有關收費政策及物價、教育、財政部門規定的收費項目和標準進行收費，不得隨意調整收費項目和標準，對于新增的收費項目均需報經物價、教育、財政部門審核同意;加強對收費管理進行經常性的監督檢查，并將收費管理的監督檢查作為加強財務管理工作的一項重要內容。

（三）強化經費支出內部控制

監督高校經費的支出管理，通過財務監督，及時發現財務支出管理中的薄弱環節。針對薄弱環節，通過改進措施，堵塞財務管理上的漏洞。因此要做到以下幾點：

1.實施高校內部會計委派制度。高校要對所屬二級單位建立科學的運行機制和有效的內部控制制度，向二（下轉第95頁）（上接第93頁）級單位委派會計人員，明確委派會計的職責和權限，負責受派單位的會計核算和財務管理工作，保證會計信息質量，加強對二級核算單位的監督管理，提高經費使用的效益。

2.認真落實經濟責任制，實行會計監督。高校作為自主辦學的法人實體，按照責、權、利相結合的原則，應建立自我約束、自我發展的機制，層層落實責任，以促進和提高各個方面的科學管理水平。會計人員應嚴格遵守會計職業道德，通過明確建立職權和責任的各層考核機制，獎優罰劣，以履行自己的崗位職責，忠于職守，防范財務風險。

3.建立和完善內部管理制度，使所有從事會計工作和資金使用的相關人員做到按章辦事、依法辦事。根據財經紀律要求，明確會計工作及相關人員的職責權限和工作流程，對不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督，確保會計工作每一個環節不出現漏洞，保證會計信息的真實完整，提高會計工作的效率和質量，更好地發揮會計監督在高校經濟活動中的作用。

4.加大內部控制和內部審計力度。內部審計可以幫助高校建立健全有效的內部控制制度，提高高校的經濟管理水平，促進學校經濟管理的法制化、規范化，增強學校在市場競爭中防御風險的能力。通過財務收支審計和財經法紀審計，審核財務報表和會計憑證，評估財務信息真實合法性以及了解資產的完整情況，對內部的管理進行有效性的監督和評價。對學校的重大投資項目，在施工進度、投資完成情況等方面認真做好事前、事中、事后審計，貫穿整個項目的投入和結算過程。通過事前審計評估風險投資大小，可以有效地防止經濟活動中的舞弊，也可避免決策失誤而造成投資風險;通過事中審計對各項內部管理工作進行跟蹤評價，及時找出內部管理的失控點，糾正偏差，控制風險;通過事后審計，監督和評價財務信息和經濟活動的效率效果，提出改進管理的建議。

綜上所述，高校的財務監管體系是一個復雜的體系，涉及了高校經濟運行過程中的方方面面。加大高校發展經費投入力度，強化財務管理，增強資金使用效益，避免浪費與損失情況，這已經成為現代高校必須關注的焦點問題。所以高校應嚴格按照國家相關法律法規，建立健全學校財務制度，積極探索財務管理工作的新思路，提高財務管理水平。

[本文為廣西教育科學“十二五”規劃2014年度反腐倡廉建設理論研究專項課題：“高校財務管理的改革與監督研究”（立項編號：2014ZJ017）]

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（作者單位：廣西大學財務處 廣西南寧 530004）

（責編：若佳）