農村集體建設用地使用權流轉

潘洪穩 李敏

農村集體建設用地使用權流轉制度是促進農村土地合理利用，提高土地利用效率，改善農村經濟發展狀況，建設社會主義新農村的重要方面。構建集體建設用地使用權流轉制度，對于推動我國土地立法的發展，保護農民利益，確保農村社會穩定具有重要意義。

隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，市場經濟體系不斷發展和完善，土地作為生產要素的重要組成部分，越來越備受人們關注。盡管農村集體建設用地使用權流轉在法律上還存在一些障礙，但農村集體建設使用權轉讓、出租及抵押等現象已普遍存在，自發地、無序地流轉日益增多，流轉的隱形市場已客觀形成。既然集體土地流轉是不爭的事實，問題的焦點就應該是弄清導致流轉的深層原因，流轉中存在著什么問題，以及如何規范流轉行為，促進市場的良性發展。

農村集體建設用地使用權流轉的原因

城市建設的步伐加快形成巨大的建設用地需求。近年來，我國工業化與城鎮化快速發展，城市基礎設施建設、小城鎮建設等用地需求量持續增加，而我國國有土地受數量的限制，已經不能滿足各種發展需求的用地要求。農村集體建設用地使用權的流轉作為土地供給的新途徑，無疑能夠很好地緩解土地市場的緊張局面，尤其在城郊結合地帶和經濟發達地區，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時讓土地流轉主體得到更多的實惠，因而受到各方青睞。

集體建設用地流轉可以更好的調節土地利用方式。眾所周知，由于長期的無償使用政策，農村集體建設用地的低效利用和閑置浪費問題嚴重。據調查，超過90%的鄉鎮企業散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點低，很多是重復建設。作為人均土地資源極其匱乏的國家，不可能坐視這種資源的浪費，如何實現土地利用方式由粗放型向集約型的轉變，流轉市場無疑是最好的選擇。

集體建設用地流轉可以開辟農民增收新途徑。受各種因素影響，農村社會經濟發展還存在很多矛盾和隱憂。如何促進農民的增收，如何維持農村社會的長治久安，是黨和國家長期關注的重點。其中，解決好土地問題首當其沖，而土地流轉更是重中之重。允許農民集體在保留土地所有權基礎上的自主流轉，不僅能夠充分尊重農民的土地權益，而且有助于繞開征地環節中補償偏低和安置不到位等問題。據有關專家在部分流轉試點區域的調查，農村集體建設用地以轉讓形式流轉的，農民能夠獲得的流轉收益最低為20%，最高的達到85%。

農村集體建設用地使用權流轉的主要問題

集體建設用地自發無序地流轉，導致政府調控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設用地總量，沖擊土地利用總體規劃和城市規劃的有效實施，對國有土地市場形成也一定沖擊 ，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴重干擾。

隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到沖擊。受流轉利益的驅動，集體經濟組織和農民保護耕地的意識淡薄，未經批準隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租用于非農建設，或低價出讓轉讓和出租農村集體建設用地。

集體建設用地流轉的權力缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對集體建設用地流轉的條件、用途、權益等缺乏明確規定，難以依法進行土地登記，加之流轉主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉程序缺乏規范，交易安全得不到保障。權力設定缺乏合法依據，由此導致流轉法律糾紛不段。

集體建設用地流轉收益分配關系混亂。由于缺乏依法監管與市場機制，集體土地市場價值和資產資源屬性在流轉中得不到充分體現，國家土地稅費流失嚴重，加上農村土地產權關系混亂，集體經濟組織機構不完善，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益亦難以得到法律的切實保障。

規范農村集體建設用地使用權流轉的對策

加快法制建設，提供制度保障。一是要明確集體土地產權的法律界定，進一步理清三級主體的產權界區，規范農民集體的組織形式，避免產權主體虛置與權力職能重疊；二是要消除對集體土地產權的法律歧視，尤其要對國家征地范圍進行更細致的界定，盡力避免因盲目無序征地造成的農民利益損失；三是要放寬對農村集體建設用地使用權流轉的法律限制，應在有償使用基礎上，允許集體建設用地自由合法流轉；四是要完善流轉的法律內容，為合理界定流轉范圍、確定流轉形式、明確收益分配和強化規劃管理提供法律指導。

做好產權登記，完善流轉平臺。首先是明確產權主體與內容。其次，在權屬確認清楚的基礎上，要做好流轉前后的權屬登記工作，保障流轉程序的規范有序。

實行有償使用，合理分配收益。集體建設用地有償使用制度應該循序漸進，分用途、分區域和分時段逐步推進。集體建設用地的有償使用收益扣除成本外，主要歸農民集體所有，用于集體公共和公益事業以及農民就業和養老保障等。有償使用后再次流轉的，符合規劃條件下，扣除上繳的土地增值收益的余額歸原土地使用者支配。

劃定入市條件，明確流轉程序。首先，進入市場流轉的農村集體建設用地必須權屬合法，符合規劃，并滿足土地用途管制要求，不能夠以土地置換為名，行農地轉用之實，非法侵占農地進行集體建設用地流轉。其次，要明確流轉范圍，除鄉（鎮）村獨自自辦的鄉（鎮）村企業用地，以及鄉（鎮）村公共和公益事業建設用地仍可按規定通過辦理集體非農建設用地使用手續獲得土地使用權外，其余項目用地，必須通過集體土地流轉方式在土地市場運行中取得土地使用權。

轉變政府職能，加強流轉管理。作為集體建設用地的管理主體，市（州）、縣（市）土地行政管理部門必須首先做好角色定位。要加強法律法規宣傳，營造依法流轉和依法用地的氛圍，通過有效的管理，規范流轉市場，顯化土地價值，維護合法的土地財產權益，以實現農村集體建設用地使用權流轉的合法、有序、規范，更好的為經濟發展提供基礎保障。

總之， 隨著經濟的發展，土地作為生產要素顯得越來越重要，理清集體建設用地的產權關系，完善集體建設用地的流轉機制，讓集體建設用地流轉真正運行起來，從而提高土地利用率，減少土地違法建設，保護耕地，滿足各方的利益需求，這才是土地流轉所要達到的目

的。

（作者單位：青州市國土局）