推進農業(yè)補貼制度改革的思考及建議

趙建亞　周潔

實行農業(yè)補貼是國家推動農業(yè)發(fā)展的一項重要手段，實施11年來，為保障國家糧食安全，提高農民收入發(fā)揮了良好的激勵作用。在較為完善的農業(yè)補貼制度體系還未形成，以及農業(yè)種植向適度規(guī)模化方向快速發(fā)展的現(xiàn)狀下，筆者作為多年從事農作物良種補貼、農民種糧直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼（簡稱農業(yè)“三項補貼”）資金管理及發(fā)放的工作者，見證了農業(yè)“三項補貼”在一定程度上出現(xiàn)補貼效果減弱、補貼效率衰退等突出問題。國家也決定從2015年起調整完善農業(yè)“三項補貼”，如何創(chuàng)新、優(yōu)化配置資金，科學調整、量化標準及結構，更大限度地發(fā)揮其在農業(yè)發(fā)展中的積極作用，是當前一項亟須探索的重要任務。

要穩(wěn)定存量，用好增量

農業(yè)“三項補貼”應按照“穩(wěn)定現(xiàn)有存量、優(yōu)化配置增量”的原則，對現(xiàn)行農業(yè)補貼政策進行調整，這不僅是穩(wěn)定黨在農村的政策和基本經營制度，也是安定人心、維護社會穩(wěn)定。要積極向國家爭取，將實際播種的耕地全部納入中央財政補貼范圍，這與去年中央一號文件提出的“在有條件的地方開展按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點，提高補貼精準性、指向性”相符。這里需要提出的是糧食補貼按實際糧食播種面積進行補貼，相對于以產量進行補貼更為合理，便于操作。原因在于核定糧農糧食產量的工作龐大，盡管與糧食銷售量掛鉤，能夠直接、現(xiàn)實地增加糧農的收人，起到促進糧食生產作用，但農戶只有得到定購任務或產銷定單后才能拿到補貼，而當前糧食收購渠道不多、壟斷性較強，農民可能因此享受不到全部補貼。所以，按實際糧食播種面積進行補貼更符合政策目標，更切合農業(yè)生產實際。

按現(xiàn)有存量發(fā)放“普惠制”的補貼，實現(xiàn)了不動搖農民的既得利益。對新增補貼應圍繞產糧重點地區(qū)整合資金、優(yōu)化投向，著重解決制約當前農業(yè)發(fā)展的根本問題。當然，也可以適當調整優(yōu)化存量，例如把現(xiàn)行補貼中的種糧直接補貼和良種補貼集中補貼種糧大戶，用于統(tǒng)一供應良種。用好增量，新增補貼向糧油等主要農產品及其主產區(qū)傾斜，加大對種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業(yè)經營主體的補貼力度，不斷提高糧食商品率，推動適度規(guī)模經營的發(fā)展。

要突出重點，優(yōu)待新型經營主體

在實際補貼過程中，存在補貼對象不能及時有效地調整，導致補貼效應出現(xiàn)遞減趨勢。一方面，農業(yè)“三項補貼”按承包面積給予，這種“普惠”傾向缺乏長期激勵性。相當一部分已離開土地入城就業(yè)的土地承包者，給予他們補貼已經沒有現(xiàn)實意義，既不能引導他們返鄉(xiāng)務農，也不能對其基本生活資金有多大影響。另一方面，真正從事糧食生產的種植大戶反而得不到這部分補貼，新型農業(yè)經營主體沒有受到激勵。在推進土地適度流轉、逐步向規(guī)模化生產方式轉變的形勢下，現(xiàn)有的對種糧大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等新型農業(yè)生產經營主體激勵作用很有限，各地都還未建立起有效的流轉補貼制度。比如，糧食專業(yè)合作社、種糧大戶通過土地流轉，糧食種植形成了規(guī)模，但卻享受不到糧食直接補貼資金；而相當一部分農田用于養(yǎng)殖業(yè)或高效農業(yè)，卻仍然享受糧食直補。建議新增補貼資金的分配要直接與種植面積、糧食產量、優(yōu)質糧生產掛鉤，鼓勵種糧大戶采用農業(yè)“三新”技術，提高種糧能力。

為此，可以依據(jù)種植規(guī)模確定補貼數(shù)量。把增量補貼資金整合，在縣域范圍內因地制宜，制定規(guī)模經營標準，由經營規(guī)模確定補貼標準和比例，推進規(guī)模化生產經營，促進專業(yè)化農業(yè)生產主體形成。要出臺專用于新型經營主體的專項補貼，在曬場、倉儲、糧食烘干設施方面給予專門補貼，達到“補貼精準性、指向性”的目的。

要延伸補貼空間，優(yōu)化補貼方式

農業(yè)“三項補貼”空間有限，補貼效益不高。還需拓展實施農業(yè)科技服務補貼和農業(yè)生態(tài)補貼，提高農業(yè)科學化、規(guī)模化和專業(yè)化水平。一是強化對糧食生產的科技投入，完善科技服務補貼。比如在為種糧大戶測土施肥、節(jié)水灌溉、采用優(yōu)良品種及先進技術等方面提供補貼。又如讓種糧補貼資金與糧食高產創(chuàng)建示范方、農機、植保專業(yè)化服務合作社掛鉤，真正把種糧補貼資金用于糧食生產。二是健全和完善農技服務體系。加大對農民的技術培訓，重點提高農戶的病蟲防治能力，最大限度減輕農業(yè)自然風險對農戶造成的損失。糧食補貼要與農田基本建設和提高裝備水平相結合，加強農田的溝、路、渠、涵、橋、閘等基本建設。為抵御在收獲季節(jié)遭遇陰雨天氣的影響，加大糧食烘干設備的投入，讓種糧農民種糧無憂，保障糧食安全。三是建立農業(yè)生態(tài)補貼制度。改良土壤，提高肥力，以糧食主產區(qū)的農業(yè)經營主體為補貼對象，對采用節(jié)約、環(huán)保農業(yè)生產方式的給予一定補貼，轉變農民只盲目追求產量、不注重農產品質量的保守思想，同時改善地力和土壤結構，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

要提高補貼標準，增強補貼政策效應

一些發(fā)達國家農民收入中的40%左右來源于政府發(fā)放的各種農業(yè)補貼，相比而言，我國農業(yè)補貼不僅絕對數(shù)量相對較低，而且通過糧食補貼降低糧食生產成本的政策效應也被持續(xù)上漲的農業(yè)生產資料價格弱化。一是農業(yè)補貼標準較低。近年來，我國農業(yè)補貼雖然不斷增長，但農業(yè)補貼標準較低，“三農”支出在財政支出中所占比重卻一直在7%—9%之間，增長幅度較小，農業(yè)補貼總量占農業(yè)總產值的比重較低。二是農業(yè)生產中用工及農資價格的上漲一定程度上抵消了補貼效果。農業(yè)補貼上漲幅度遠遠低于農業(yè)生產成本上漲幅度，在糧食價格保持相對穩(wěn)定的宏觀背景下，僅依靠提高糧食價格增加種糧收益已不現(xiàn)實，在糧食收購價格不能大幅提高和農業(yè)補貼標準相對偏低以及農業(yè)生產成本持續(xù)上漲的情況下，農民獲得的農業(yè)補貼所得收益非常有限。

農業(yè)“三項補貼”應與生產成本增長掛鉤。農產品具有自然和市場“雙風險”，要綜合考慮城市物價和農民收入的因素，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。一是促進農業(yè)補貼投入法制化。把現(xiàn)代農業(yè)建設、農村經濟發(fā)展、農民增收與農業(yè)補貼立法目標緊密聯(lián)系，地方政府應出臺保持農業(yè)補貼持續(xù)增長的政策，確保從總量標準來提高農業(yè)補貼的實際效益。二是可在不同糧食主產區(qū) ，針對不同農產品進行生產成本統(tǒng)計調查，農資綜合直補額上調幅度至少應占農用生產資料價格上漲的50%，以便有效抑制農資價格過快上漲給農戶增加的負擔，減少部分補貼資金效益沉沒在糧食收儲環(huán)節(jié)，讓農民愿意種糧、有利可得，幫助農民走出“豐產不豐收”的怪圈。

要創(chuàng)新金融手段，放大補貼效果

要堅持簡便易行、效率與公平兼顧的原則，采取積極有效的支持方式，創(chuàng)新地開展和完善農業(yè)信貸擔保體系，促進糧食適度規(guī)模經營。通過農業(yè)信貸擔保的方式為糧食適度規(guī)模經營主體貸款提供信用擔保和風險補償，著力解決新型經營主體在糧食適度規(guī)模經營中的資金問題。支持糧食適度規(guī)模經營補貼資金，主要用于支持各地尤其是糧食主產地建立農業(yè)信貸擔保體系，推動農業(yè)信用擔保體系建設，強化銀行與擔保公司合作機制，支持糧食適度規(guī)模經營。也可以采取貸款貼息、現(xiàn)金直補、重大技術推廣與服務補助等方式支持糧食適度規(guī)模經營，對糧食適度規(guī)模經營主體貸款利息給予適當補助（不超過貸款利息的50%）。現(xiàn)金直接補貼應與主要糧食作物的種植面積或技術推廣服務面積掛鉤，單戶補貼要設置合理的補貼規(guī)模上限，防止“壘大戶”。對重大技術推廣與服務補助，可以采取“先服務后補助”、提供物化補助等方式。

另外，還可以通過提高農業(yè)保險額，將部分增量補貼用于增加每畝保費、抵減縣級匹配及農民承擔比例，將免賠起點及賠償額進一步提高，規(guī)避生產者風險，也解決了誰種誰補、不種不補的問題，提高補貼的準確性。也要積極探索種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)社會化服務組織等新型經營主體的融資新途徑，通過政府與金融機構合作，設立糧食適度規(guī)模經營風險補償基金，建立貸款貼息制度，探索支持重大技術推廣與服務，破解糧食規(guī)模經營主體“融資難”，“融資貴”問題，努力實現(xiàn)糧食增產、農民增收、農業(yè)增效。

（作者單位：江蘇省泗洪縣農業(yè)委員會 江蘇省泗洪縣財政局）

責任編輯：洪峰