沭陽縣財政扶貧政策調(diào)研報告

王鮑 薛明

摘要：本文對沭陽縣“十二五”期間財政扶貧政策落實情況進行了調(diào)研，分析了不足之處，并提出改進措施。

關鍵詞：財政；扶貧；調(diào)研；報告

為全面總結(jié)“十二五”期間財政扶貧政策落實情況，總結(jié)經(jīng)驗和查找不足，提前謀劃“十三五”期間財政扶貧工作，近日，江蘇省沭陽縣財政局會同扶貧辦等部門，對沭陽縣“十二五”期間財政扶貧政策落實情況進行摸底調(diào)研，對不足之處進行深入細致分析，提出改進措施。

一、沭陽縣“十二五”財政扶貧工作情況

（一）主要成效。“十二五”期間，沭陽縣搶抓全省脫貧奔小康重點縣政策機遇，圍繞低收入農(nóng)戶脫貧和經(jīng)濟薄弱村新“八有”建設達標兩大目標，充分利用財政獎補資金，強化措施，精準發(fā)力，扶貧開發(fā)工作取得顯著成效。目前，全縣有建檔立卡低收入農(nóng)戶9.5萬戶、32.7萬人，其中扶貧開發(fā)人口25.9萬人，江蘇省級經(jīng)濟薄弱村120個，分別占全省總量的9.6%和7.8%。目前，已脫貧人口14.6萬人。

1.低收入農(nóng)戶收入顯著增加。沭陽縣認真落實財政扶貧政策，整合資金，實施脫貧攻堅到戶項目19023個、規(guī)模項目868個，新增高效農(nóng)業(yè)面積28.6萬畝，建成扶貧產(chǎn)業(yè)園72個，建設標準化廠房62.1萬平方米，促進了低收入農(nóng)戶增收。

2.經(jīng)濟薄弱村新“八有”建設加快。通過產(chǎn)業(yè)帶動、整村推進、集體經(jīng)營（資源承包、資產(chǎn)承包）等方式，取得了良好的脫貧效果。加強村集體經(jīng)濟培育，采取集體經(jīng)營、資產(chǎn)出租和縣鄉(xiāng)財政扶持等形式，增加村集體經(jīng)濟收入，目前省級經(jīng)濟薄弱村集體經(jīng)濟收入達到15萬元。同時，加大基礎設施建設，實現(xiàn)村民服務中心全覆蓋，120個省級經(jīng)濟薄弱村中有114個村基本實現(xiàn)新“八有”目標。

3.產(chǎn)業(yè)扶貧有了新進展。在產(chǎn)業(yè)化扶貧方面，重點通過發(fā)展高效農(nóng)業(yè)項目、標準廠房、發(fā)展“三來一加”和加強技能培訓等措施，帶動貧困戶脫貧。如“安陽工藝”公司，先后在胡集、塘溝、十字等8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)設立28個加工點，每個加工點月均產(chǎn)值近百萬元，帶動農(nóng)戶月增收10萬元。在勞動力培訓方面，加強對農(nóng)村貧困勞動力免費進行轉(zhuǎn)移培訓、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的技術培訓和“三來一加”項目的技能培訓，4年共培訓轉(zhuǎn)移低收入勞動力4.23萬人，受培訓農(nóng)民的就業(yè)率達97%。

4.金融扶貧有成效。加大扶貧小額貸款公司和扶貧互助社建設，抓住財政貼息獎勵、財政資金扶持貧困村互助社等政策機遇，全縣共投放扶貧小額貸款22.31億元，發(fā)展村級扶貧社38個，在一定程度上解決了低收入農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營服務項目的資金困難。如劉集鎮(zhèn)郇河扶貧互助社，入股會員134戶，互助資金72萬元，其中上級財政補助30萬元，會員入股42萬元，農(nóng)戶借款67萬元，借款農(nóng)戶102戶，低收入農(nóng)戶的入社率和借款率均達60%以上，62家建檔立卡戶因此而脫貧。

5.社會救助保障體系更加完善。主要體現(xiàn)在農(nóng)村低保制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、新農(nóng)合制度、新農(nóng)保制度覆蓋率的提高和臨時性救助的增加等方面，為農(nóng)民提供了基本社會保障網(wǎng)絡，貧困戶因此脫離貧困。

6.財政扶貧資金管理日益規(guī)范。主要實行“四制”管理模式：一是專戶管理制。在金融機構(gòu)開設支農(nóng)專戶，實行國庫集中支付，做到專戶管理、封閉運行。項目主管部門負責項目計劃的落實，財政部門負責項目資金的管理和撥付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在收到專戶撥入的財政扶貧資金后，根據(jù)縣扶貧及財政部門的審核意見進行報賬，確保專款專用。二是分段撥付制。項目啟動并完成工程量50%后，撥付財政獎補資金的30%；項目完工后，再撥付財政獎補資金的50%；剩余的20%財政獎補資金，待政府審計后，根據(jù)審計結(jié)果撥付。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政報賬制。扶貧資金支出實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政報賬制，建立“以鄉(xiāng)為單位、項目為載體、縣扶貧辦審核、縣財政復核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政報賬”的財政扶貧資金管理模式。項目達到付款要求時，由項目單位向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出驗收申請，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初驗，確認達進度要求的，申請縣級項目主管部門復驗，縣扶貧辦會同項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和專業(yè)技術人員對項目進行驗收，實地查看項目及相關資料。縣財政局按縣扶貧辦驗收意見，批準項目單位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所報賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所負責項目資料的保管和項目實施賬目管理。四是跟蹤審計制。扶貧項目建設完成后，由本級審計部門對全縣扶貧項目資金開展審計，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正和處理，對建設完成的項目撥付最后預留的20%財政獎補資金。

（二）存在問題。

1.扶貧投入仍然不足。上級投入扶貧資金雖然較大，但到具體項目資金還是較少，有限的扶貧資金項目只能覆蓋到一部分自然村；地方可用財力不足，配套資金很難解決根本問題，農(nóng)田水利設施嚴重老化，村組道路、灌渠急需維修。投入與需求矛盾十分突出。

2.財政扶貧資金形成的資產(chǎn)難管理。全縣納入建檔立卡范圍的農(nóng)村低收入農(nóng)戶共計258891人，扶貧資金達3.11億元，資金大多用于種植業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)項目，由于農(nóng)業(yè)項目抗風險能力較差，形成的扶貧資產(chǎn)具有較大的不確定性，難以管理。建議上級以文件形式，規(guī)定脫貧奔小康財政獎補資金使用形成的資產(chǎn)歸村集體所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門負責對扶貧資產(chǎn)進行登記管理；扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營管理要接受縣級財政、扶貧部門的監(jiān)管，不得擅自轉(zhuǎn)讓或出售，確保資產(chǎn)保值增值；產(chǎn)生的收益用于鞏固脫貧成果、提高發(fā)展能力和對貧困農(nóng)戶的幫扶、救助。

3.財政扶貧項目申報投資規(guī)模難把握。按上級要求，扶貧資金主要扶持村級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目、村級基礎設施建設項目及片區(qū)整體發(fā)展項目，項目資金的分配要與低收入人口數(shù)量和脫貧奔小康目標任務完成進度掛鉤。但在項目申報上，由于無具體標準要求，項目的投資規(guī)模與經(jīng)營效益只能預測，因此申報的項目（除村級基礎設施建設項目外）投資規(guī)模難以把握。

4.扶貧基礎工作不扎實。脫貧與返貧并存，邊緣經(jīng)濟薄弱村現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，貧困戶培訓針對性不夠強，小額信貸政策標準與需求存在差異，互助合作社資金來源少，農(nóng)村基礎設施建設滯后，社保政策體系對貧困戶的特殊政策不完善，扶貧主體單一，“等、靠、要”現(xiàn)象突出。

二、提高對財政扶貧工作新形勢的認識

（一）扶貧對象發(fā)生新變化。從沭陽實踐看，扶貧工作面臨的主要問題不再是溫飽問題，而是農(nóng)民持續(xù)增收難及相對收入擴大的問題，這就需要扶貧視角從絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變。扶貧的最終目的是要實現(xiàn)全面小康社會的目標，因此扶貧對象也不僅僅要考慮絕對貧困戶，而且還要考慮低收入者，即相對貧困群體。

（二）扶貧方式出現(xiàn)新變化。從沭陽的情況看，下一輪扶貧方式應轉(zhuǎn)向發(fā)展式扶貧，即在對扶貧對象進行合理劃分的基礎上，對不同貧困農(nóng)戶采取不同發(fā)展策略，從而保證扶貧工作持續(xù)穩(wěn)定地開展。在宏觀上，對不同貧困類型采取不同的扶貧模式，如在沭陽經(jīng)濟薄弱地區(qū)，可以采取以整村推進、片區(qū)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化帶動等為主的開發(fā)式扶貧的模式，從而保障扶貧工作高效與持續(xù)發(fā)展。

（三）扶貧模式發(fā)生新變化。從沭陽情況看，扶貧開發(fā)模式正在向多元化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。扶貧實踐表明，在扶貧的過程中，政府并非唯一的行動者，貧困人口、市場組織、民間組織等都是扶貧中不可或缺的行動主體。以政府為主導的多元扶貧主體組合，通過不同方式各自發(fā)揮自己的作用，多管齊下，可以促進扶貧工作發(fā)展。

（四）資金扶持發(fā)生新變化。財政幫扶資金直接投入，較好解決貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金問題，有效帶動貧困戶的脫貧。但過于依賴財政資金直接支持，脫貧主體的資金使用成本為零，容易造成資金使用的盲目性與低效率。因此，新一輪扶貧工作開展，有必要合理規(guī)范使用財政資金，采取財政幫扶資金直接投入與金融支持相結(jié)合的辦法。

三、“十三五”財政扶貧政策建議

（一）突出財政扶貧工作重點。要按照“標準再提高、重點再聚焦、內(nèi)涵再豐富、底線再織牢”的扶貧開發(fā)新思路，在扶持重點上突出解決相對貧困和整村推進與片區(qū)開發(fā)扶貧問題；要探索建立精準扶貧、精細化管理工作機制，在財政資金使用上健全資金管理使用方式，解決資金使用“撒胡椒面”問題，變“漫灌”為“滴灌”；加大“電商扶貧”扶持力度，積極創(chuàng)新財政扶貧與社會參與扶貧機制，提升財政扶貧資金效益。

（二）實行扶貧對象分類管理。對于那些喪失勞動能力、殘疾、無法自救的貧困人口，將其納入最低生活、教育、衛(wèi)生保障體系，實行救濟式扶貧。對于那些缺乏技術、資金，因社會因素致貧的具有發(fā)展?jié)摿ω毨簦瑢嵭虚_發(fā)式扶貧，即加強貧困戶的能力建設，注重生產(chǎn)生活條件的改善和發(fā)展能力的培養(yǎng)，堅持產(chǎn)業(yè)扶貧、智力扶貧、金融扶貧等有效做法。要防止資金直接發(fā)放到戶，要通過項目帶動使財政扶貧受益到戶。

（三）加強金融扶貧力度。提高扶貧貸款發(fā)放額度，建議對大戶貸款的額度從原來的5萬元提至8—10萬元，不斷增強大戶的帶動性，但要嚴格控制比例，大戶帶動額度不得超過25%；對于貧困戶，建議將原來最高貸款額度從1萬元提至2萬元。同時，加強扶貧互助社管理，適當增加資金互助合作社的啟動資金；在運營管理上，要保證資金互助合作社的封閉性，加強自身的風險管理。

（四）推進開發(fā)式扶貧。推進開發(fā)式扶貧與地方產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，扶持低收入農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營融入農(nóng)民合作社等組織化體系之中。開發(fā)式扶貧應采用體現(xiàn)規(guī)模效應的發(fā)展模式，重點在農(nóng)村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、土地綜合整治、健全社會保障、創(chuàng)新金融扶貧貸款機制等方面先行先試先改，打造一批扶貧改革試驗區(qū)建設的示范典型。

（五）提高財政資金使用效率。合理分配啟動資金與獎補資金；優(yōu)化幫扶資金使用模式，優(yōu)化各參與主體的責任配置。各主體承擔的出資份額要與其能力相適應，既要體現(xiàn)幫扶，又要保持適度。專項幫扶資金要與相關用于“三農(nóng)”的投入進行協(xié)調(diào)配合，形成合力，著力解決好幫扶資金的使用與其他相關資金各自為戰(zhàn)、“兩張皮”的問題。要研究探索財政扶貧資產(chǎn)管理辦法，加強財政扶貧資金管理和資產(chǎn)管理，使財政扶貧資金保值增值。

（六）完善社會救助和保障體系。健全社會救助網(wǎng)絡，防止返貧現(xiàn)象發(fā)生，主要通過實行教育救助、提高醫(yī)療救助標準、臨時救助與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合等方式。完善社會保障體系，可采取適當提高農(nóng)村低保標準、鼓勵地方政府采取由地方財政給予保險費補貼、建立地方財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制等措施，保護投保農(nóng)戶的利益。

（作者單位：江蘇省沭陽縣財政局）

責任編輯：欣聞