基于官僚制嬗變視域下的大學內部治理去行政化改革

黃永忠

[摘 要]官僚制在西方公共行政理論中經歷了“擯棄”和“回歸”的變革，基于其嬗變歷程中的合理內核，在當前語境中，大學內部治理的去行政化一是要借鑒官僚制的非人格化剛性規制約束大學行政組織和學術組織的權力；二是尊重大學本質特性，摒除大學行政中官僚化的形式主義和文牘主義；三是規避官僚制的“民主悖論”，培育學者的公民意識和民主精神，實現教授治學。

[關鍵詞]大學內部治理 官僚制 行政化 去行政化

[中圖分類號] G647 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2015）02-0012-03

官僚制作為一種社會組織形式和管理體制，既經歷了西方工業化時期的擁戴，也經歷了后工業化時期的擯棄和回歸。現代大學作為一個特殊的社會組織，在其內部治理中，官僚制以其組織嚴密、管理理性、技術高效等優點，為推進大學科學治理、提升管理效率發揮了重要作用。同時，官僚制在大學內部的泛化和濫用，也帶來了大學治理行政化的困境。如何從官僚制嬗變的視域去思索和推動大學內部治理的去行政化，不失為當前大學去行政化理論探究的一個新維度。

一、大學內部治理行政化的本原

大學內部治理的行政化并不是一個古老的話題，早期的大學囿于師生規模小、事務單一、與社會關系松散，行政架構在大學內部幾乎無存在的必要。抑或有非學術事務，學者僅憑知識傳授和探究之余的精力足可應對。西方產業革命后，大學規模不斷擴大、職能不斷拓展，大學內部治理開始變得復雜化和專業化，“特別是‘巨型化大學的出現，大學組織屬性發生了一定的改變，以美國董事會制度為代表的行政管理模式的興起，行政權力在大學組織中開始占據重要的地位。”[1]自此，以官僚科層制為基本特征的行政管理模式在大學中逐步確立，大學內部治理的行政化由此濫觴。

當前關于大學行政化的學術表達基本趨于一致。所謂大學行政化系指“以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當作行政事務來管理”。[2]它主要表現在兩個層面，一是大學的外部治理，政府把大學作為其下屬或延伸部門，管、辦、評不分，控制嚴格。二是大學內部的治理，官僚制泛化、異化，教授治學、學術自由受到遏制。官僚制的泛化，即是把本與大學行政組織相對應的官僚制擴展到學術組織的管理架構，把行政事務的管理模式擴展為學術活動的管理方式。突出表現在學術團隊的等級化，學者的官員化，學術成果的數量化，學術追求的功利化，學術管理的繁瑣化，學術資源的壟斷化。官僚制的異化，即是大學內部治理中官僚化的組織形式與運作機制已經成為束縛官僚制本身追求其目標和效用的桎梏。突出表現為：大學行政的層級化和專業分工衍生了行政管理機構的龐大、人員的臃腫和管理層級增加，導致管理效率低下；剛性規制衍生了大學行政片面追求制度本身的完美而忽視行政自身的目標，導致了目標本末倒置、過程繁雜和形式主義；非人格化的理性衍生了師生對管理的絕對服從和管理者的按規辦事，導致大學內部管理干部與師生交流溝通不充分、管理冷漠生硬；行政管理的封閉性衍生了以強調組織原則和信息封閉為借口的特殊職權利益群體，導致權力尋租、權學交易。不難看出，官僚制的泛化和異化正是大學內部治理行政化的本原所在。

二、官僚制的嬗變歷程

官僚制（bureaucracy）一詞源于法文bureau和希臘文kratos的組合。18世紀以后，bureaucracy逐漸被引申為“訓練有素的專業人員根據固定的規章、制度展開活動的一種理性而高效的行政管理體制”。[3]馬克斯·韋伯（Max Weber）在深入研究西方社會的統治結構后，提出了統治形式的問題，他認為合法的統治應該包括合理型（rational）、傳統型（traditional）和魅力型（charismatic）三種形式，而合理型是建立在相信統治者的章程所規定的制度和指令權利的合法性之上的，是通過合法授權進行統治的（合法型統治）。韋伯認為這是最純粹和最有效的統治形式，即借助官僚體制的行政管理班子進行的統治，是基于組織結構設計的原則和方法，是任何組織處理各種關系的一種表達形態和方式。[4]在韋伯的視域中，官僚制不僅限于政府，而是用指“所有當代生活領域、非志愿團體和私人事務以及政府中的一種‘理性行政統治類型”。[5]作為一種公共行政理論，官僚制因其組織嚴密性、管理的剛性、技術的高效率和統治的知識化等優點得到工業化、城市化進程中西方國家的擁戴并成為傳統公共行政的組織基礎。

進入后工業社會以來，官僚制“不管在公營部門還是在私營部門，越來越讓我們失望”[6]，批判甚至摒棄官僚制的呼聲此起彼伏，官僚制遭遇了嚴重挑戰。彭新武將其歸因于內在的二律背反。其一是效率“悖論”。官僚制本意通過非人格化的制度設計和知識化的專業分工解決管理中存在的人情因素和情感用事，提高管理效率；但是在進入后工業化社會以后，它卻成為了繁文縟節、文山會海的事務主義和按章辦事形式主義的代名詞。官僚制過度的非人格化帶來了服務態度的冷漠、服務方式的僵化；過分追求規制帶來了保守和形式主義；層級化的組織結構缺乏對組織內部人的激勵；組織的壟斷封閉和理性經濟人的特性催生了特殊行政利益群體。其二是民主“悖論”。官僚制的知識化和專業化的主張，本意是否定傳統的世襲制、門第觀念以及 “長官意志”，然而由于過度強調集權和絕對服從，員工的創造性被壓制，具有民主意識的社會公民被排斥在公共行政之外 [7]，自此官僚制滑入了“官僚化”、“官僚主義”的沼澤。以新公共管理和新公共服務為代表的“后官僚制”理論針對官僚制理論自身的缺陷和不足，主張市場化及企業家政府，分權化、放松管制、等級制改造，主張民主與公益的回歸，公眾參與和責任。和官僚制相比，“后官僚制”強調對服務、分權、公共利益、參與式管理、程序民主、公共治理等民主價值的弘揚，使人們將提升服務的效率和質量轉向人自身。[8]但仔細分析，我們不難看出無論是新公共管理還是新公共服務所構建的組織框架均是基于官僚制的組織形態這一基本存在，只不過分別從資源配置和民主與社會的角度對官僚制的運作方式和運作流程進行了修訂，其本身還不足以構成一種理論范式。20世紀90年代中后期興起的整體性治理、數字時代治理理論主張以傳統官僚制為組織載體，通過政府職能的逆碎片化、大部門架構、恢復和加強中央過程、打造信息政府等措施強化政府權威及整體治理與服務。因此有學者將其稱為是官僚制的一種回歸，“當然這一回歸不是水平意義上的回歸，其中包含了某種程度的改進和創新”。[9]

三、大學內部治理去行政化改革的對策

現代大學儼然“已經不是純粹的‘同質體，而是擁有紛繁復雜的行政管理事務。它一方面要遵循著學科專業的內在邏輯和發展方向前進；另一方面，它又應該按照行政事務的程序行事”。[10]這種專業化的行政架構的組織方式和運轉機制，官僚制仍是目前較為科學的選擇。同時，現代大學發展方向引領、質量評價與保障、有限資源的配置和重組、對社會市場要求的回應也有賴于官僚制嚴密的組織保障，否則一盤散沙的大學肯定會遭受社會的批判和擯棄。

現實的大學仍然需要官僚制的剛性規制約束權力運行。官僚制從本質上說是西方理性精神的產物，其效率和計劃的導向、剛性非人格的規制優勢在我國大學精神缺乏歷史土壤、人情世故文化積淀深厚、非理性經驗主義決策盛行的現實環境中是十分必要的。當前行政權力在學術事務中泛濫，超越權力邊界參與學術資源的配置抑或控制；行政官員在學術活動中頻頻染指并獲取利益；大學行政決策因人因事而異，決策指令朝令夕改等現象雖不普遍但也絕不是個案。究其原因，恐怕和我們的大學行政管理人員沒有固守大學行政的剛性規制有關。大學去行政化必然要求剛性制度作為保障，“建立高校內部的合理制衡機制，劃定大學行政管理和學術管理權限，通過制度創新和內部體制改革，建立和完善決策、執行、監督相統一的機制”。[11]憑借官僚制非人格化的規制優勢，把大學行政權力關進制度的籠子。其次，大學內部學術組織的有效運行同樣需要剛性規制給予保障。學術界同行評議制度近年來廣受詬病，其中一個重要原因就是學術權威的自由裁量權缺乏理性規章制約，給學術的非公正性和門第之見留下了空間。20世紀70年代，科蘭（John B. Conlan）就曾在美國國會針對國家科學基金（NSF）的同行評議制度聽證會上尖銳指出，“同行評議制度基本上是極少數杰出‘老友謀取利益的精英主導制度……是一個‘亂倫的密友體制”。[12]最后，從法理的角度來看，大學作為接受國家或法律授權實施管理的行政主體，必然需要剛性法規促進大學內部治理由經驗主義“人治”向理性主義“法治”轉變，以此落實大學的依法治教、依法治校和教師的依法執教，從而實現大學的科學管理。

尊重大學的本質特性，要摒除大學行政中的形式主義和文牘主義。官僚制主張明確的程序、規章和制度，這必然帶來大學行政管理人員過度追求規制文本的“完全”、“完美”而忽略管理活動本身應有的目標，使大學行政程序繁瑣、規章泛濫。閻光才針對大學中規章的形式主義泛濫指出，“在高校內部的日常學術活動中，基本的成文規范固然不可或缺，但學術的自主性以及高校內部微觀組織的學術部落特征，賦予了習俗、慣例等非成文規則以更為有效的功用。如果行政部門對此有過多過細的繁復規定，譬如對于教師科研和教學行為都有繁瑣要求，如此不僅會增加行政運行成本，而且對學術活動的展開具有約束甚至妨害作用”。[13]因此，遵循學術共同體的特質和規律行政，革除大學行政的繁文縟節，還學者應有的學術時空和學術自由是大學內部治理去行政化的重要內容之一。

培育公民意識和民主精神，保障教授治學。囿于歷史、文化等諸多因素，我國當前公民社會建設基礎薄弱，公民意識、民主精神發育不足，但這畢竟是我國現代化進程中必過的一道門檻，更何況作為知識匯集、人才薈萃高地的大學更有責任走在社會前列。大學誕生之初的基爾特組織屬性就秉承了古羅馬的公民權意識，行會自治鑄就的民主精神、參與意識更是滲透進了學者的血液，在大學與教會、國家、社會的博弈與妥協中，作為學者的特質被延續和繼承，即或我們擁有不少學者相悖公民意識和民主精神的案例也不足以改變對學者本質的認知。登哈特在論述行政官員的角色時指出，行政官員要善于“創造一種與其他公民的必要聯系……傾聽公民聲音并對其話語作出回應……幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益”。[14]因此，大學領導者和管理人員應當力戒在規章（尤其是和教師利益密切相關的規章）制定上閉門造車，充分尊重學者在大學中的主體地位，積極培育其民主意識、參與意識，建構他們參與大學事務的渠道與平臺，保障他們的知情權、咨詢權。教授治學是當今各國高等教育治理的重要理念，“只有形成教授治學、學術自由的教師文化，才能保證大學的學術性本質健康發展，還大學本來面目”。[15]要進一步明確學術權力在學校學科建設、課程標準、教師職務晉升、學術評價、畢業要求等事務中的地位和作用，破除體制性障礙，充分保障教授對學術事務的決策權。

[ 注 釋 ]

[1] 吳立保，孫益婷.大學“去行政化”：理性思辨與治理策略[J].黑龍江高教研究，2012（7）.

[2] 鐘秉林.關于大學“去行政化”幾個重要問題的探析[J].中國高等教育，2010（9）.

[3][5][7][14] 竺乾威.公共行政理論[M].上海：復旦大學出版社，2008：53、54、410、441-445.

[4] 曾峻.公共管理新論[M].北京：人民出版社，2006：226-229.

[6][8][9] 彭新武.從官僚制到后官僚制——當代公共組織范式的嬗變[J].哲學研究，2010（5）.

[10] 龔放.大學“去行政化”的關鍵：確立大學行政管理的科學性[J].探索與爭鳴，2010（11）.

[11] 郭平.大學去行政化研究現狀與當下之思[J].黑龍江高教研究，2011（11）.

[12] 閻光才.精神的牧放與規訓：學術活動的制度化與學術人的生態[M].北京：教育科學出版社，2011：81-82.

[13] 閻光才.關于高校“去行政化”議題的省思[J].清華大學教育研究，2011（1）.

[15] 盧文忠，蔣洪池.文化化人：構建和諧大學文化的真諦[J].黑龍江高教研究，2008（2）.

[責任編輯：陳 明]