我國現行公共圖書館理事會試點建設現狀及思考

劉海迪

【摘要】文化事業單位建立法人治理結構、完善績效考核機制、推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，是黨的十八屆三中全會部署的構建現代公共文化服務體系的重點任務之一[1]。本文從理事會制度的含義入手，列舉我國部分公共圖書館在理事會試點中的建設現狀及亮點，分析了當前理事會模式實際運作中出現的部分問題，提出一些建議和思考。

【關鍵詞】公共圖書館 理事會 管理體制

公共圖書館組建理事會制度本質上說是對我國公益性文化事業單位的管理運行機制進行改革，是借助現代企業管理中的管理模式來助力圖書館發展的大膽嘗試。由于我國公共圖書館大都由政府出資建設，政府無論是在圖書館的重大決策還是日常業務方面都有絕對的發言權，造成公共圖書館不能獨立自主地管理決策館內事務的尷尬局面，缺乏必要的市場競爭。而理事會其開放、民主的特性為增加圖書館活力、圖書館管理治理提供一種可行性模式，同時圖書館理事會是建立和完善法人治理的重要基石。

1.圖書館理事會的定位與職能

圖書館理事會并非是一個獨立的統領圖書館的專業組織，理事會在圖書館系統中處于金字塔尖，是決策層的集合體。其構成成員一般由政府界、工商界、圖書館界及社會知名人士等組成，部分省市圖書館理事會成員還強調讀者代表構成比例。而管理主體位于金字塔中部，由圖書館的單位行政負責人及圖書館中層管理人員構成，負責圖書館的日常業務、人事及財務等方面的管理，定期向決策層理事匯報工作情況，適時發揮上傳下達的作用。而底端則為圖書館基層執行人員，其工作內容是按管理層分配工作任務要求，各司其職，完成規定的工作任務及要求。圖書館理事會更多強調的是一個互動的過程，理事會與管理層、基層執行人員各司其職但緊密聯系，基層圖書館員在執行管理層任務時將遇到的實際問題反饋給管理層，管理層整合后上傳給理事會成員，而理事會根據各方意見和不斷變化的外部環境召開會議商議討論新的決策方案，進行可行性分析，并投票表決圖書館的各項決策，通過類似框架建立理事會決策機構、管理執行機構、評估監督機構的責任分工、相互制衡的內部治理機構。

2.國內公共圖書館理事會制度建設現狀

在公共圖書館中建立理事會制度在國內是一種新的嘗試，截至目前，已完成理事會組建的有深圳圖書館、廣州圖書館、深圳市寶安區圖書館、成都市成華區圖書館、無錫市圖書館、溫州市圖書館等。同時山東省圖書館、青島市圖書館還在探索階段。上述試點單位中，各圖書館理事會制度的實踐中有類似的條款制度，也有不同的成員構成規定，但深圳、無錫、溫州、廣州這幾個試點理事會具有一定的代表性。

2.1深圳圖書館

2010年底深圳圖書館理事會揭牌并召開第一屆理事會第一次會議，會議審議通過了理事會章程及決策失誤追究、審計與績效評估、年度報告、信息公開制度等四個配套制度。深圳圖書館立足點為議事和決策機構，負責確定深圳圖書館的發展戰略和發展規劃，行使深圳圖書館重大事項議事和決策權。理事會對深圳市文體旅游局負責。其成員11人，由政府部門代表、社會人士、行政執行人組成。理事采用選任制或委任制產生，每屆任期為三年[2]。

2.2無錫市圖書館

無錫市自2005年開始，在衛生、教育、文化和體育等社會事業領域實施“政事分開、政資分開、管辦分離”改革。2009年，無錫市圖書館成立理事會。理事會被定位為圖書館的咨詢機構。理事會成員11人，其中圖書館理事4名，館外理事7名，文管中心代表1名，另有市殘聯、市文明辦、學校校長、讀者等代表。按照無錫市相關規定，事業單位法定代表人不能進入理事會。理事長由1名副館長擔任。一般一年開一次理事會會議[3]。

2.3廣州圖書館

2012年廣州圖書館理事會成立并召開第一次會議，討論審議通過了《廣州圖書館章程》。理事會由15名成員組成，政府代表5名，均來自與圖書館事業相關的財政、編制、人士等政府職能部門代表，由各部門委派產生；社會代表5名，其中圖書館行業專家1名，文化藝術、地方理事等社會人士代表2名，讀者代表2名，由讀者推薦或選舉產生；圖書館代表5名，館長、黨委書記為當然理事，3名員工代表由本館推選產生。理事每屆任期為4年，每年第一、三季度召開定期會議[3]。

2.4溫州市圖書館

2014年4月溫州市圖書館開始浙江文化事業單位法人治理結構改革的破冰之旅，創新招募方式，面向社會公開招募理事成員。歷經兩個月后10名公開招聘的理事和3名委派的理事走馬上任。文化廳向各位理事頒發聘書。據悉，溫州市圖書館理事會成員來自不同領域各個行業，其中3名文化教育界代表、3名工商企業界代表、1名衛生界代表，2名普通讀者，1名圖書館志愿者等10人為招募理事。且理事會投票選舉李國勝（工商界理事代表）為首屆理事會理事長。理事會對圖書館各項工作事務享有發言權、表決權、監督權、選舉權等各項權利。圖書館的工作計劃、財務預算、領導班子人選、薪酬分配方案、重大項目等，都需要理事會表決并獲得三分之二以上理事通過方可實施。理事每屆任期為3年，不因理事資格另外領取薪酬[4]。

深圳圖書館理事會最早且較為全面地擬定理事會章程和四個配套制度，在規章制度方面的創新對其他地區公共圖書館給予了很好地借鑒作用；無錫圖書館理事會規定圖書館館長不能擔任理事會長，和其定位為咨詢性機構密不可分；廣州圖書館理事會的5名政府代表理事來自與事業單位改革聯系緊密的各職能部門，在文化事業單位改革，組建理事會制度過程中，難免會涉及到圖書館館員的編制、薪酬、聘任等問題。而溫州圖書館理事會雖然是后起之秀，但大膽委任工商界代表為理事會長，筆者以為是對圖書館嘗試擴大運轉經費渠道、加強公眾參與圖書館建設的一種信號。國外公共文化服務機構的模式與結構與我國存在較大差異，許多西方國家不論是在高等教育還是公共文化服務機構都有著悠久的捐贈歷史。西方國家社會民間捐贈占有很大比例，許多社會機構或團體通過資金、技術、人力以志愿者機構或慈善機構模式等直接或間接來支持政府提供的圖書館公共文化服務。然而，由于歷史及社會大背景迥異，就我國的現狀而言，公民社會發展文明程度還有待提升，民間涉入公共文化服務體系的案例還比較少。我國大部分公共圖書館為全額撥款的事業單位，其經費主要來源于政府的財政撥款，如果植入理事會制度，讓更多社會企業、個人參與圖書館的資助建設，不僅可以幫政府和納稅人在財政方面“減負”，同時在管理模式創新有助于圖書館事業的長足發展。

3.公共圖書館理事會中存在的問題

近幾年來由于國家出臺相關政策的鋪墊，國內公共圖書館理事會制度在部分城市試點已取得一些成效，然而進展并不太理想，還存在一些問題。

3.1理事會范疇模糊，定位不明

上述試點城市圖書館理事會中，大部分混淆理事會概念，理事會定義為咨詢組織或無決策權的民間機構，且無官方認可資質。沒有按照標準的理事會規章要求將設置主體、決策機構、管理機構、監管機構進行區分。部分試點圖書館中，理事會是作為決策性機構、決策管理型結構或是咨詢類機構都未有明確定位。而英國圖書館理事會的成員甄選前需經過事務部主管同意并商定人員，再由女王或部長任命，并頒發聘書。目前我國推行理事會制度還只有幾年時間，處于試點摸索階段，對于我國的特殊國情不可能完全照搬西方的聘任制度，這就要求在探索過程中，政府、圖書館、企業、公眾等各種機構通力合作，把握好各自角色，明確理事會定位方向。在實踐中政府尤其要注意下放理事會權力、哪些權力下放能保證其活躍性，下放的權力對于理事會而言是否具有操作性，怎樣做到可控，都應在考慮之列。由于缺乏可操作性的政策指引，政府在放權時可根據決策結構，能決策的賦予決策權，不能決策的先賦予議事職能權。

3.2理事會成員背景雖多樣化，但“兼職”理事較多，但難以發揮法人治理設置主體優勢

部分試點城市中，多位理事會均來自政府界、文化教育界或工商界，中間不乏有學者或某領域專業人士。然而仔細發現，理事成員大多頭銜較多，而理事職務對圖書館而言意義重大，既要負責圖書館的發展規劃、財務預算決算，同時對重大業務的把握、章程的擬定和修訂等決策事項又要做到專業處理。而公益性文化事業單位中的博物館、美術館等都要組建理事會，這些機構的主管行政部門往往相同，這就意味著某些文化職能部門比如文化廳的領導人或主管可能要同時擔任多個文化事業單位的理事或理事長，長此以往理事會成員中的政府代表恐難以履職，對理事會的正常運行勢必帶來影響。理事會成員雖來自不同領域各個行業，例如溫州市圖書館理事會雖然向社會公開招募理事，但實際報名人數僅為26人，一則突顯公眾對參與公共文化事務管理缺乏積極性，二則說明圖書館在宣傳理事會制度推廣圖書館服務方面深度和廣度還有待加強。

3.3理事會模式為簡單的單層結構模式

理事會制度作為圖書館設置主體，是圖書館的權利及決策機構。從深圳、無錫等地的試點中，雖然理事會結構設置上做了有益嘗試，然而在決策、評議、審計、監督等方面由于其結構的單一化，很難對圖書館基礎業務中的具體實際問題得到科學地評議和解決。長此以往理事會所做的決議呈現“紙上談兵”模式。圖書館、博物館等事業單位改革是個綜合性的社會工程，在今后發展過程中事業單位如何擺脫“去行政化”不僅牽涉到政府角色的轉變、圖書館、博物館等事業單位的體制創新，不能忽視的是在改革過程中圖書館員等核心力量的職業發展。在引入先進管理模式的同時，還應配備與其配套的輔助結構，例如專業的咨詢委員會、財務審計委員會、技能考核組等等。

4.圖書館理事會的展望與思考

在今后的改革過程中，組建理事會仍是文化事業單位改革的突破口，全本復制國外的理事會經驗顯然水土不服，通過上述試點省市圖書館理事會試點中所取得的階段性成果和實際運營中暴露出的問題，筆者認為可以做以下方面加以改善。

4.1以立法形式建立健全圖書館保障體系，明確公共圖書館定義及地位

為更好實現圖書館的職能，服務廣大民眾，依法設置公共文化機構是當代發達國家和地區采用的較為常見的一種方式，對我國的理事會制度改革具有很好地借鑒作用。早在1850年英國就頒布了《1850年公共圖書館法》，作為世界最早的國家公共圖書館法，英國率先確立了圖書館的法律地位，凸顯了國家對公共圖書館的重視[5]。美國不僅從國家層面依據聯邦憲法明確提供圖書館服務的主要責任主體為各類地方政府，主要包括：縣政府、市政府、多轄區聯合政府、學區政府、圖書館特區政府等，同時各州還頒布了圖書館的專門法律[6]，州政府在政策和資金上大力支持地方事業的發展。而我國部分省市為保障圖書館事業的發展，滿足人民群眾對科學文化知識的需求，在1996年上海市發布《上海市公共圖書館管理辦法》，深圳于1997年通過《深圳經濟特區公共圖書館條例》，2002年北京通過了《北京市圖書館條例》，內蒙古自治區、廣西省、浙江省、湖北省等也發布了相關條例和辦法，由于起步時間較晚，且這些都只是地方上的規章和制度，缺乏組建制度的科學標準，亟需出臺國家層面的公共圖書館基本法律。通過立法設定政府與圖書館、博物館等公共文化機構之間的關系。我國政府對圖書館主體責任劃分、指導及監控必須以特定的法律為依據，促進公共文化服務的標準化、均等化。從而實現行政管理向法治管理的轉變。同時依據立法，公共文化機構獲得充分地管理、人事聘用和自主權、依法自主辦理有關業務、承擔相應地法律責任。筆者建議，國家、各級政府應立即出臺與圖書館地位和責任及理事會相關法律法規，實施法制化管理，明確圖書館的發展方向，實施圖書館理事會制度為文化事業單位改革提供了格局提供了創新嘗試，也有利于滿足公眾日益增長的對公共文化的需求。

4.2 完善理事會成員構成及甄選機制

實踐表明，理事會成員的背景和構成比例的科學組合對于促進理事會科學決策，充分發揮理事會的作用具有重要意義。理事會成員應由政府代表、圖書館代表、讀者代表及社會人士組成，在數量及構成布局科學合理。政府代表理事僅有主管單位代表還不夠，可以適當補充編制、財政、人事等方面的政府綜合職能代表；二是圖書館代表，要考慮到理事會決策實施的可行性，同時對圖書館員工在體制改革中的角色職能轉變要把握到位，在實施過程中做到平穩過渡。而讀者代表及社會人士參與讓圖書館服務更接地氣，不再是紙上談兵。三是理事會成員在受聘期間需對公共圖書館的性質、定位、服務內容等有基本認知，以便在不同的環境下做出合理決策。1972年英國議會制定頒布《英國圖書館法》規定理事成員，包括理事長在內都可兼職或全職的方式擔任。并強調在理事會成員中至少有一位為專職人員。對于首次當選的非專職理事，需要參加必要地入職培訓，對大英圖書館的基礎業務和服務內容有一定程度的認知。同時，理事會中的老成員也需不斷更新自己的知識結構、以適應政治、經濟文化中新元素給圖書館帶來的挑戰與機遇。

4.3完善理事運行機制

4.3.1 構建文化信息互動平臺，落實信息交流機制

我國現行公共圖書館的設置主體即出資主體或建設主體為國家或地方政府，長期以來，政府不僅對圖書館的重大決策規劃及主導作用，同時在圖書館的日常業務中也無所不管、包攬一切[7]。在圖書館信息公開方面，由于政府機構冗余、所涉相關職能部門較多，能難確保民眾把握公共圖書館信息的時效性和準確性。而公共圖書館由于政府庇佑，在社會競爭方面逐步弱化，在跟同行圖書館、讀者及其他社會類似機構上極少溝通調研，導致其在服務范圍、程度、積極性方面發展滯后，缺乏創新活力。圖書館理事會制度倡導信息開放，擴大各方交流，筆者認為可嘗試從以下兩方面著手：一是通過媒體社會公眾公布理事會參與公共文化服務的情況，初期可在政府職能部門或公共圖書館官網上將試行的理事會章程條例和相關配套制度予以公布，構建信息互動平臺，征求各方意見，加以修改和完善；公布年度總結和來年計劃，可根據各地實際情況按季度或半年公開。二是內部理事會應定期召開理事會，促進成員間的溝通交流，對圖書館的公共事務進行商議和表決。

4.3.2理順圖書館和讀者關系，推廣公民參與機制理念

公共圖書館作為公益性的文化服務機構，應堅持以讀者為本的宗旨去開展各項工作，為讀者提供服務是圖書館的落腳點和出發點。而讀者在享受圖書館的服務同時，也應樹立公民參與意識，加強自身責任感，投身到文化事業建設中來。西方發達國家和地區圖書館在公民參與方面設置了咨詢委員會，通過技術手段搜集讀者反饋信息取得了一定成效。讀者應作為公共事業單位納稅人的一份子，對圖書館事業的發展具有知情權和監督權，落實讀者參與理念有助于緩解圖書館與讀者之間的信息不對稱，確保圖書館的運作更具理性、更具透明度，從而促成圖書館事業發展的良性循環。

4.3.3建立多元化理事決策監督機制

從各省的經驗看來，理事會成員背景的多元化雖然一定程度上可以立足于社會，全面了解圖書館的定位，但由于理事大都非科班出身，對圖書館的基礎業務范圍屬于“外行”范疇，且成員數量有限，在審批決策關于圖書館的各項事項時難免缺乏科學準確性。為提高決策水平，筆者建議可設立必要的專業咨詢委員會和專門委員會，專業咨詢委員會擬由圖情專業人士構成，對涉及館藏、參考咨詢等基礎業務的決議進行討論，為理事會成員提供借鑒參考；專門委員會就涉及到圖書館事業中的財務管理、項目審計、員工薪酬分配、績效考核、建設項目等內容為理事會提供專業建議。理事會在公共圖書館中植入理事會制度在我國試用幾年，在事業單位改革中，如何化解根深蒂固的體制難題，發揮理事會制度的優勢，建立多元化的社會監督機制必不可少。對理事會關于重大事務的決策和日常業務實施有效監督，有助于保障圖書館朝著既定軌道運營。依據服務對象及出資主體，可以將監督劃分為：政府監督、上下級同行監督、讀者監督、社會監督等。政府從宏觀上把握圖書館發展方向，通過文化職能部門對圖書館發展出現的問題和挑戰予以批評和指正。上級圖書館在對下級圖書館具有指導工作的義務，下級同行的監督可以從專業領域協助圖書館發現問題并改善。讀者及社會的監督有利于提高圖書館信息公開化、透明化程度，同時提升圖書館的服務質量。

5 結語

綜上所述，我國公共圖書館理事會雖然取得了部分成效，但總體上還處于摸索階段，組建理事會的真正意義不是簡單地在形式上成立個機構，多一層管理層，而是轉變政府職能、逐步實行政管分開模式，落實文化事業單位法人自主權、激發單位活力的制度保障，是現代治理理念和治理方式在文化事業單位管理和運行上的體現。總之，理事會制度在我國圖書館領域大有可為。

【參考文獻】

[1]李國新 公共圖書館法人治理：結構.現狀.問題.前瞻[J] 圖書與情報.2014（2）：1-9

[2]肖榮梅 深圳圖書館法人治理結構試點探索及思考[J]. 中國圖書館學報，2014（3）：1-12.

[3]肖榮梅 我國公共圖書館法人治理結構建設現狀與分析[J]. 國家圖書館學刊，2014（4）：1-12

[4]市圖書館13名理事昨日走馬上任[EO/OL] .

[2014-6-7].http：//wzed.66wz.com/html/2014-06/07/content_1655044.htm

[5]金武鋼 大英圖書館的法人治理結構[J]. 國家圖書館學刊， 2014（3）：1-9

[6]張世穎 西方國家公共圖書館建設主體設置模式及其對我國的啟示[J]. 圖書館建設，2010（11）：6-10

[7]祝淑君 試論公共圖書館法人治理機制的優化[J]. 新世紀圖書館，2012（12）：71-74