民辦教育管理體制創新研究

黃男

摘 要：21世紀前20年是我國社會經濟快速發展的新時期，實施科教興國、人才強國戰略，把沉重的人口負擔轉化為豐富的人力資源優勢，全面推進小康社會的建設要求繼續實現教育的適度超前發展，而單靠增加政府財力已遠遠不能滿足教育規模擴張和質量提升的需要，大力發展民辦教育已經成為必然的歷史選擇。

關鍵詞：民辦教育；管理；扶持；規范

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱“《綱要》”）明確提出，民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量；各級政府要把發展民辦教育作為重要工作職責。三個“重要”連用，體現了國家對發展民辦教育的高度重視。黨的十八大報告再次強調要“鼓勵引導社會力量興辦教育”。

一、民辦教育在中國教育體系中的地位

20世紀70年代末80年代初，人民群眾對接受教育的渴求愈來愈強烈，但是，公辦教育資源卻難以滿足。于是，民辦教育就作為對公辦教育的補充應時而生，滿足了一部分人的教育需求。隨著時間推移，民辦教育從非學歷教育拓展到學歷教育，從單純的文化補習、學科培訓，拓展到學前教育、基礎教育、高中階段教育、高等教育和職業教育，至20世紀末21世紀初，民辦教育已逐步形成門類齊全、具有相當規模的體系，成為了我國教育事業的重要組成部分。

進入21 世紀后的十幾年里，民辦教育在我國教育體系中的地位又增加了新的含義，它與公辦教育的功能分野越來越清晰，這就是：公辦教育承擔公益性、普惠性的教育功能，保證每一個公民接受教育的平等權利；民辦教育則滿足一部分人民群眾日益強烈的多樣化、個性化的選擇教育需求。只要研究一下西方發達國家教育體系和大多數教育較發達的發展中國家教育體系就會發現，公立教育與私立教育各自承擔的教育功能也大體如此。

二、我國民辦教育與西方民辦教育的差別

西方國家的民辦教育早已介入了資本市場，它們建立起來的學校教育基金十分雄厚。以哈佛大學為例，它的“哈佛教育基金”的資金總量已達到300億美金，且每年還在持續增長。反觀我國的民辦大學，現在主要還是以收取學費來維持學校運轉。因此，現階段的中國民辦教育在辦學資金上根本就無法與西方私立名牌大學相比。

此外，我國民辦教育在辦學環境上也遠不如西方名校，還沒有真正享有與公辦學校一樣的法律地位；學校法人治理結構也遠遠沒有完善、健全，家族式管理在不少民辦大學依然存在；學校管理人才十分缺乏，沒有學養深厚的教育大家領軍。

三、各級教育行政部門正確引導，依法管理

在民辦教育發展過程中，教育行政部門全面貫徹“積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”方針，在抓大力發展的同時，注意加強對民辦學校的引導和管理。

第一，開展系列創建活動。各級教育行政部門在民辦學校中積極開展星級幼兒園、示范初中、星級高中等創建活動，促進了民辦學校不斷改善辦學條件，提高教育質量和辦學水平。

第二，加強專業培訓。教育行政部門應定期對民辦學校校長和學校管理人員進行法律法規培訓和崗位培訓，并實行民辦學校校長持證（崗位培訓證）上崗制度。通過這些措施，大大提高了民辦學校舉辦者和管理者的管理水平，有力地促進了民辦學校依法辦學、規范管理、健康發展。

第三，教育行政部門應該把教師隊伍建設列為最優先解決的問題，建立公辦、民辦學校教師同等的教師社會保障政策：凡取得相應教師任職資格，參加人事代理，并從事相應教育教學工作的民辦學校教師，均按公辦學校教師標準參加事業單位社會保險，享受與公辦學校教師同等的退休費、住房公積金、困難救助等待遇，單位應繳納的各項社會保險費由民辦學校承擔。

四、政府設立專項資金，幫助民辦學校

生源持續減少對民辦學校形成巨大招生壓力。我國最近一次生育高峰期在20世紀的1981～1990年，因此，20世紀90年代中期到21世紀2005年前后為生源飽和期，之后就呈逐年下降的趨勢。由于生源持續減少，民辦學校特別是民辦中職學校和高職學院倍感壓力。因為生源不足就意味著辦學規模的萎縮，意味著確保正常運轉的資金鏈斷裂，難以為繼。

在生源減少的情況下，民辦教育規模不斷萎縮，根本沒有力量與公辦學校競爭，甚至有消失的危險。民辦教育豐富了我國的教育生態，滿足了人民群眾對教育多樣化的需求。重視民辦教育發展，使其與公辦教育公平競爭、互相促進，這就像一枚硬幣的兩面。以上海為例，自2005年，上海市召開第一次民辦教育工作會，并設立民辦教育專項資金，每年支持額度為4000萬元。之后，市財政對民辦教育的投入不斷增加：2008年1.3億元，2010年5.47億元，2012年7億元。上海還破天荒地建立起了民辦學校學生、教師同等待遇保障機制，民辦高校學生第一次與公辦高校學生同樣享受國家助學金和上海市獎學金等資助項目；市財政還拿出2000萬元鼓勵民辦學校參照企業年金制度為專職教師繳納年金，這筆錢將在退休后全額返還教師個人，大大縮小了民辦教師與公辦教師退休之后的收入差距。

五、扶持與規范并舉，創新管理思路

過去，由于民辦學校產權不清、合理回報界定不明及監管制度尚不完善，各地政府對向民辦教育注資還存戒心，最擔心的就是國有資產流失，擔心國家支持資金變成個人資本。

政府應該制定一套民辦教育分類管理辦法：一是將民辦學校分為不求回報的公益性學校和要求回報的營利性學校兩類，將非營利性民辦學校登記為民辦事業單位，對公益性越強的學校，政府的投入也越多，對營利性學校則按照公司模式加以嚴格監管；在財政扶持、購買服務、貸款融資等方面進行系統設計，建立起民辦學校教師與公辦學校教師享受同等退休待遇保障等制度。二是將政府投入資金和學校學費實行專款專戶管理，通過實時監控的技術手段，確保國家和學生的錢花在該花的地方上。以上海民辦高校為例，上海將民辦高校分為基本完成資產過戶、大部分完成資產過戶、部分完成資產過戶和資產過戶進展較緩4類，生均撥付經費也是4檔，分別為1200元、1000元、500元和0元。

在好政策的激勵下，杉達學院、復旦大學上海視覺藝術學院、建橋學院、思博職業技術學院等20所民辦高校的數億資產紛紛從投資人公司名下過戶到學校賬目上。從此，民辦學校的董事長也不能隨便挪用學校資金，更不能抵押學校資產。而學校盈余和增值部分必須用于學校發展和辦學條件的改善。

杉達學院是第一所進行資產過戶的民辦高校，校董會建校初期就確定了辦學不以營利為目的，像這樣的學校歡迎政府的監管，監管到位了，政府的資金也就到位了。作為資產基本完成過戶學校，杉達學院被列入民辦高校示范創建校，自2005年以來，共獲得7400萬元市財政專項資金。

在得到政府注資的同時，民辦高校還必須遵守上海市民辦學校財務會計管理制度和政府專項資金、學費收入監管制度，按照《上海市民辦高等學校財務管理辦法（試行）》統一標準編制和提供財務信息，并將相關內容全部錄入市教委專門設立的信息管理平臺。通過這個軟件平臺，相關部門可以對學校財務進行實時監控。

發展民辦教育必須依靠新的思路。必須完善民辦教育的法律制度，實行多種所有制的辦學模式，促進政府財政制度創新，提高政府教育管理水平，完善社會治理機制，健全學校法人治理結構，盡快形成公辦與民辦教育共同發展的辦學新局面，在推進民辦教育的改革與發展中，經過中央和地方政府、學校和社會的共同努力，實踐辦好人民群眾滿意的教育。

（作者單位：湖南外國語職業學院）