二元戶籍制度改革的方向和路徑探析

朱廣黔 許湘云

[摘要]隨著我國城鎮化進程的不斷加快和經濟的不斷發展，舊有的戶籍制度確立和強化的“城鄉二元社會結構”的功能，已經對社會經濟的發展造成阻礙，貴州省在經濟發展過程中面臨著交通、人口和環境各方面的壓力，為了發展經濟，貴州省提出了“工業強省”和“城鎮化帶動”兩大戰略，從改革二元戶籍制度出發，建立起城鄉統一，公共服務均等化的新機制，從而完成城鎮化發展。

[關鍵詞]戶籍制度改革；城鎮化；二元戶籍制度；改革

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521.097

隨著我國社會經濟的不斷發展和城鎮化的不斷加速，舊有的以居住地為中心，限制城鄉居民自由遷徙流動的戶籍制度已經成為城鎮化發展的障礙，二元戶籍制度所造成的城鄉居民之間在就業、醫療、教育等方面的社會福利差異，已經造成了城鄉之間社會融合的巨大障礙，嚴重阻礙了城鎮化的推進，社會經濟發展與產業升級，并造成了一系列的社會矛盾。作為我國工業發展較為落后的省份之一的貴州省，面臨著更為嚴重的城鄉二元結構的矛盾與工業社會經濟發展的壓力，貴州省通過一系列的戶籍制度改革措施，統籌城鄉經濟協調發展，為西部貧困省份的城鎮化發展進行了探索。

1戶籍制度改革對城鎮化發展的意義

我國現行的戶籍制度起源于20世紀50年代的計劃經濟時代，其原意主要是承擔維護社會治安和提供人口統計資料等社會功能，并不含有身份、福利、待遇等其他優惠條件。但隨著計劃經濟的發展，現行的戶籍制度還包含了確立和強化“城鄉二元社會結構”的功能，即區分城鄉居民身份，并賦予其不同的權利享有和義務負擔，強化了城鄉人口在社會福利、待遇及所享受的公共產品服務方面的差異，擁有城鎮戶口的居民與農村居民擁有不同的地位、權利、待遇和義務，并使這些身份、地位、權利的差別長期固定。戶籍制度延及后代，形成具有世襲等級色彩的身份制度，造成巨大的社會矛盾，使農村居民無法流入城市工業系統，形成大量的農村剩余勞動力，整個社會的消費無法擴大，農村居民常年享受不到城市經濟發展帶來的大量福利，農民工問題長期得不到解決，嚴重阻礙了我國的工業化和城市化進程。因此，加快實現農民市民化，使勞動力合理有序流動，增加農民收入，實現農村均衡發展，就成為亟待解決的問題，尤其對于貴州這個經濟落后，交通相對落后的山地省份來說，改革戶籍制度，實現城鄉協調發展，成為下一步的工作重點。對于貴州這樣一個處于相對貧困狀態的民族大省來說，問題就更為突出。貴州由于其地處山區，相對封閉，造成工業基礎和交通等基礎設施建設落后，人均GDP在全國處于墊底狀態，而少數民族群眾的生活習慣和分散性的居住方式又造成貴州普遍存的“小城市，大農村”的發展格局，城市面積與人口普遍較小，工業支撐力差。通過戶籍制度改革，統籌城鄉發展，增加農民收入，為未來城市的發展與城鎮化建設提供支持，對貴州未來全省經濟的發展都是有意義的。

2貴州省經濟發展所面臨的問題及戶籍制度改革的必要性

2.1城鎮化過程中的交通問題

貴州省作為我國唯一沒有平原支撐的省份，其經濟發展和城鎮化水平受到的制約是顯而易見的，由于地處偏僻和交通障礙，貴州省遠離東部沿海經濟中心，缺乏發達地區和國家層面的資金和政策關注，經濟很長一段時間以酒類等輕工業為主，汽車等高端制造業無法發展，2000年之后，貴州省交通建設開始提速，從2000年起連續幾年實施大規模的路網結構改造后，基本消滅了低等級公路和差等路，干線公路網基本形成。同時實施了大規模的農村路網改造工程及老舊路網的升級維護，到2013年年底，貴州省的高速公路通車里程突破3000公里，鐵路建設也開始加速，大大緩解了由于交通所造成的經濟發展壓力。

2.2城鎮化過程中的人口問題

貴州省作為我國少數民族人口大省，受經濟發展的影響，人均受教育程度和文化水平長期處于落后狀態，改革開放后，由于本地經濟發展的落后，人口大量外流到東部沿海各省打工，造成嚴重的社會問題，本省產業后續發展也受到嚴重制約。提高人口素質，改善人口結構，已經成為貴州省面臨的一個長期問題，同時，由于少數民族地區的生活習慣，很多少數民族地區輕教育、重娛樂的思維普遍存在，他們已經適應了簡單生活方式，并不愿意去進行大規模的工業化開發，為了提高農民基本技能，促進農民增收，貴州省和各地方政府出臺了大量的措施，取得了良好的效果。

2.3城鎮化過程中的生態問題

貴州省屬于典型的喀斯特地貌特點，生態脆弱，土層瘠薄，地表蓄水能力差，極易水土流失造成石漠化，生態恢復難度巨大。這也使貴州省先天自然條件不足，不可能走過去的那種傳統的重工業城鎮化道路，而且貴州省的工業發展已經喪失了先發的優勢，必須在很多產業上與國內巨大的過剩產能進行競爭，其結果必然是又走上了污染環境，效率低下的工業化老路，如何規劃產業結構，在發展經濟的同時，保護生態環境，就成為貴州省發展面臨的重要問題。

3二元戶籍制度改革的方向和路徑

貴州省政府根據貴州省經濟發展的實際情況和現實條件，提出了“工業強省”和“城鎮化帶動”兩大戰略，并將環境保護，生態立省也納入了城鎮化帶動戰略，力爭形成第一，第三產業占GDP較大比重，第二產業占比重較小的新型產業結構，以旅游和文化產業為主的產業結構，發揮貴州當地獨特的自然和人文優勢，吸納勞動力就業的同時，推進城鎮化建設，保護自然環境。貴州省必須打破戶籍二元結構，讓農民放心進城，統籌城鄉發展，以推動城鎮化進程。

3.1戶籍制度改革的方向

戶籍制度改革的最終目標就是要打破城鄉二元結構，通過革除當前戶籍制度所造成的城鄉差別等問題，建立起城鄉統一，公共服務均等化的新機制，逐步取消附加在戶籍上的醫療、就業、教育福利，實現人口自由遷徙流動，從而完成城鎮化發展。具體落實到貴州，就是要通過戶籍制度改革，為小城鎮建設和工業發展提供充足的勞動力和廣闊市場，同時，通過農村與城鎮人口的自由流動，逐步實現生態環境的保護和山地、林地等自然資源的合理利用和開發，通過發展生態農業和文化產業，用生態文明的理念來引領城市化和工業化，用生態文明和可持續發展來引領貴州未來的發展，走生態富民的道路。戶籍制度改革是一個巨大的系統工作，雖然舊有的戶籍制度不盡合理，但是經過長時間的積淀，附加在舊有戶籍制度上的福利，待遇及人們的思維方式的轉變都需要一定的時間。

3.2戶籍制度改革的途徑

為了促進貴州城鎮化的發展，打破城鄉二元結構，貴州省接連出臺了統籌城鄉協調發展，改革戶籍制度的措施和法律法規，力圖實現以人為核心的新型城鎮化發展之路，各地市也紛紛出臺政策，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益，并加快實現城市管理方式的改變。為進城農民在法律咨詢、就業服務、醫療保障、居住條件、子女教育等方面提供有力幫助，同時，貴州省還出臺了一系列農村土地使用改革的法律，探索解決城鎮建設用地和工業發展用地的矛盾，解決農民進城之后的生活保障問題，使農村城鎮化進程大大加快。

以貴州省遵義市為例，作為一個全省的經濟大市，遵義市依托自己的經濟優勢，加快發展各種科技園區和物流園區，建立起城鄉統一、遷徙自由、以身份證管理為中心的戶籍管理制度，取消農業和非農業戶口性質劃分，按實際居住地和從事的職業登記戶口，統一了社區、村干部待遇和城鄉低保標準并切實維護農民的合法權益，并圍繞農村土地管理、社會保障及農村金融等方面開展試驗，促進城鎮化和新農村建設協調發展。通過推動戶籍改革，使有條件的農村居民逐步轉化為城鎮居民，并把在全市有固定居所和收入的進城農民工農轉非，讓他們能夠安心在城市居住下來，既服務了城市，極大促進了城市服務業的發展，也可以使進城務工人員在子女教育、醫療等方面享受到市民的待遇，極大地解放了農村剩余勞動力，政府出資，通過培訓等方式，把當地農民培養成為企業工人，加快推動產業聚集和壯大，為貴州下一步的戶籍制度改革提供了很好的經驗。

4總 結

打破戶籍制度壁壘，建立統一的城鄉均衡發展體系，對貴州省實現“工業強省”和“城鎮化帶動”戰略所提出的經濟發展、生態環境保護和產業升級等目標具有重大的意義，所有的經濟發展成果都必須惠及民生，一個合理的戶籍制度必須保證居民平等的享受教育、醫療等公共資源，二元戶籍制度改革必然推動城鎮化的進一步發展，為未來貴州經濟的發展創造一個良好的社會環境。

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