論我國行業協會發展中的政府作用

[摘要]市場經濟體制的建立和發展，需要行業協會在政府與市場之間搭建溝通與協調的橋梁。由于政府對行業協會的定位不清，法律保障不健全、政府職能轉變不到位等原因導致行業協會的作用未真正發揮。因此，政府應盡快轉變觀念與職能，完善立法，改革雙重管理體制，與行業協會建立互動合作關系，以促進行業協會的健康快速發展。

[關鍵詞]政府作用；行業協會；雙重管理體制；完善建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.054

隨著經濟體制改革的深入，行業協會在促進經濟發展、提升產業結構等方面發揮著越來越重要的作用。由于歷史和現實的原因，特別是行業協會與政府的淵源關系，我國行業協會發展緩慢，政府在行業協會發展過程中未能發揮其應有作用。因此，我國政府應盡快轉變觀念與職能，完善立法，改革現有雙重管理體制，與行業協會建立互動合作關系，以促進行業協會的健康快速發展。

1 行業協會發展中政府作用的理論分析

1.1 行業協會概念

不同國家對行業協會（Trade Association）的定義不盡相同，英國關于行業協會的權威定義是“行業協會是由獨立的經營單位組成，保護和增進全體成員既定利益的非營利組織。”[1]日本經濟界認為，行業協會是指事業者以增進共同利益為主要目的而組織的事業者的結合或聯合體。美國出版的《經濟學百科全書》認為，行業協會“是一些為達到共同目標而自愿組織起來的同行或商人的團體。由此可以看出，行業協會具有非營利性、非政府性、行業性和自愿性的特點。我國學者普遍認為，行業協會應該是以同行業企業為主體、在自愿基礎上為增進共同利益而組織起來的社會經濟團體。

1.2 我國行業協會的特征

行業協會的產生模式決定了其“官民二重性”的特點，即：行業協會作為行業會員的利益代言人，服務于行業會員，獨立于政府；同時，行業協會又與政府有著千絲萬縷的淵源關系，需要接受政府的管理。政府對行業協會實行“雙重管理體制”，既受業務主管部門的管理，又受登記管理機關的管理。1989年頒布的《社會團體登記管理條例》第一次明確規定社會團體統一由民政部門登記，并確立了登記管理機關和業務主管部門的雙重管理體制。1998年頒布的《社會團體管理條例》再次確認了社會團體的雙重管理體制，并明確了登記管理機關和業務主管單位各自的職責范圍，雙重管理體制的法律規定更為嚴密。在雙重管理體制下，行業協會與業務主管部門建立掛靠關系是其合法存在的前提條件，一旦解除這種掛靠關系，行業協會將被注銷。這種行政色彩濃厚的雙重管理體制使得行業協會完全受制于政府，而失去其應有的獨立性，這也導致了我國行業協會長期以來發展緩慢，缺乏積極性和創新性。

1.3 行業協會與政府關系的理論基礎

自20世紀70年代以來，關于行業協會與政府關系的理論研究，學界形成了四種具有代表性的學說。

1.3.1 政府失靈理論

這是美國經濟學家伯頓·韋斯布羅德提出的。這種理論認為，由于政府和市場在提供公共物品方面不能完全滿足需求，導致了行業組織成為提供公共物品的重要補充手段，政府、市場和行業組織在滿足個人對公共物品的需求方面存在相互補充、相互替代的關系。政府失靈理論解釋了行業協會存在的根本原因，分析了行業協會與政府之間的關系，為行業協會發展中政府作用的研究奠定了理論基礎。

1.3.2 契約失靈理論

這是美國法律經濟學家亨利·漢斯曼提出的。這種理論認為，由于行業協會受到“非分配約束”，因此，公共物品和服務由行業協會來提供比生產者提供具有更強的優越性。在契約失靈的情況下，行業協會成為監督生產者投機行為的一種制度反映。但行業協會本身存在的局限性也需要政府對其進行管理和監督，也就導致了政府應在行業協會發展過程中發揮作用這一問題的產生。

1.3.3 第三方管理理論

這是美國公共政策學者薩拉蒙提出的理論。這種理論認為，在提供公共物品與服務方面，政府付出的交易成本要遠高于行業協會，因此，在市場失靈的情況下，行業協會應作為公共物品與服務的最初提供者，只有在行業協會提供的物品與服務不能滿足需求時，政府作為補充。但行業協會在提供公共物品和服務方面也存在著自身的局限，這就需要政府在行業協會發展過程中發揮積極作用。

1.3.4 公共治理理論

公共治理理論認為，政府、市場和行業協會分別發揮著不同的社會職能，行業協會是政府之外提供公共物品的另一重要渠道。政府與行業協會合作是提高和改善公共物品數量和質量的有效途徑。公共治理理論為構建政府與行業協會關系，發揮行業協會發展過程的政府作用的研究提供了一個新的理論范式。

2 我國行業協會發展中政府作用的現狀

2.1 政府對行業協會發展的促進作用

在我國行業協會的發展過程中，政府一直起著積極的推動作用。1983年，國家在借鑒國外先進經驗的基礎上開始試點協會制度，對大型經濟行業的管理試點由部門管理向行業組織管理轉變，并批準成立了一批行業協會。自此，發展行業協會一直成為政府決策的重要內容。

2.1.1 政府確定發展行業協會的指導思想

國家一直高度重視行業協會的發展工作，國家經貿委在出臺了多個關于培育和發展行業協會的文件，明確提出轉變政府職能，按照“調整、規范、培育、提高”的指導思想培育和發展社會中介組織。

2.1.2 地方政府出臺法規政策推動行業協會的發展

在中央政策的指導下，許多省市先后出臺各種地方性法規與政策，積極推動行業協會發展。1999年4月，溫州市出臺《溫州市行業協會管理辦法》，這是我國第一個關于行業協會的地方規范性文件。1999年11月，深圳市人大也頒布了《深圳經濟特區行業協會條例》。隨后，河北、北京、上海、黑龍江等省市紛紛出臺相關政策法規，為促進地方行業協會的發展進行了有價值的探索。[2]

2.2 政府對行業協會發展的制約作用

2.2.1 政府對行業協會的定位不清和認識偏差，限制了行業協會的發展

盡管政府對行業協會的地位和作用的認識在整體上有了轉變，但仍有一些政府部門和工作人員在思想上存在偏差，[3]將行業協會看成是政府的附屬機構，收留離退休干部的“療養院”和“養老院”。政府對行業協會的定位不清和認識偏差必然影響到政府相關政策的制定，阻礙行業協會的發展壯大。

2.2.2 政社不分和行業協會自主性缺失，阻礙了行業協會的發展

我國的行業協會的成立多與政府有著或多或少的淵源關系，在成立之初就帶有明顯的官辦色彩，并非真正意義上的自治組織。行業協會沒有獨立自主權，運行過程中必然受到諸多牽制，組織功能難以實現，最終多淪為政府的附屬品，成為服務于政府的輔助組織。

2.2.3 法規政策落實不到位，制約了行業協會的發展

國家和地方政府對行業協會的培育和發展相當重視，出臺了一系列相關法規政策，但實施不到位，落實不力，在很大程度上制約了行業協會的發展。

3 國外行業協會發展中的政府作用

3.1 美國行業協會發展中的政府作用

美國政府除了在稅收、費用征收等方面給予一定減免之外，對行業協會基本采取不干預、不資助的政策。行業協會相對獨立于政府，代表本行業成員向政府表達、溝通其利益訴求，政府在政策決策中也能夠充分考慮行業利益，從而在行業協會與政府間形成良好的合作關系。

3.2 德國行業協會發展中的政府作用

德國高度重視行業協會的發展，幾乎每個行業都有相應的協會組織，行業協會只代表本行業利益，不承擔管理職能。德國政府大力支持行業協會的發展，不僅為行業協會提供培訓費用、給予項目補貼等資金上的支持，而且對于行業協會開展的有利于企業效率、員工職業培訓、繼續教育以及社會經濟的活動也予以積極支持。德國政府的政策支持為行業協會的發展提供了寬松的環境，政府與行業協會承擔各自的職責，從而形成了良性發展的合作關系。

3.3 日本行業協會發展中的政府作用

日本政府普遍重視行業協會的作用，并給予其寬松的發展空間。其經濟決策多由政府部門會同各行業代表經過充分協商后作出，通過立法和經濟計劃引導行業協會健康發展，實行“協會管理協會”的特殊治理模式，政府不直接管理行業協會，只是宏觀地給予政策支持。

3.4 國外政府在行業協會發展中的作用對我國的啟示

由于社會、政治、經濟環境的不同，各國政府在行業協會發展中的作用不盡相同，但有一些共同的特點對于我國政府促進行業協會的發展具有重要的借鑒意義。

3.4.1 寬松民主的制度環境是行業協會發展的基本保障

一般而言，民主意識強、民主傳統深厚的國家，其法律制度和政治環境較為寬松，國家對行業協會的限制較少，行業協會不僅有較大的活動空間，其運作方式更為靈活多樣，行業協會發展的速度也較快。因此，我國有必要對行業協會發展的制度環境進行研究，盡量減少行業協會登記和活動方面的法律限制。

3.4.2 政府重視與支持是行業協會生存和發展的重要前提

行業協會的健康發展，離不開政府的重視和支持。西方國家比較重視從經濟和法律上對行業協會的發展加以扶持和引導。如日本政府每年的財政預算就包括行業協會的活動經費補貼。

3.4.3 政府與行業協會之間的信賴合作關系是促進行業協會發展的重要條件

在行業協會作用發揮較好的國家，政府與行業協會之間往往存在一種良性合作關系。政府在明確行業協會所承擔的責任和義務的同時，能充分尊重和考慮行業協會的利益訴求，雙方在平等的溝通協調中表達意愿，共謀發展。行業協會對政府產生了一種依賴，也愿意與政府合作，從而與政府之間建立了互助合作關系，實現共贏。

3.4.4 政府對行業協會扶持與管理并重的政策是保證行業協會健康發展的關鍵

行業協會的生存和發展離不開政府在政策、資金等多方面的支持和幫助，而管理是行業協會得以健康發展的保證，兩方面相互促進，不可偏廢。國外政府對行業協會扶持與管理并重的政策和成功的管理經驗值得我國政府學習和借鑒。

4 行業協會發展過程中發揮政府作用的建議

4.1 轉變觀念，扶持行業協會發展

4.1.1 政府應從觀念上重視行業協會的發展

我國計劃經濟體制下的管理體制以及行業協會與政府存在先天的淵源關系，行業協會自成立起即受到政府的嚴格管制，并不具有真正意義上的社會性特征。社會主義市場經濟體制確立以后，現行的雙重管理體制顯然已經影響到行業協會的發育、策略建構以及與政府關系模式的建立。[4]政府只有轉變“全能政府”的思維定式，明確行業協會的社會定位，增強對行業協會的信心，才有可能作出有利于行業協會培育和發展的政策決策，并積極采取措施促進行業協會的發展。

4.1.2 政府應加大對行業協會的政策扶持力度。

政府的大力扶持是行業協會健康迅速發展的重要保障。政府應給予行業協會資金、稅收等方面的政策扶持，以維持行業協會正常運轉和完成行業管理職責。

4.2 完善立法，優化行業協會發展的法律制度環境

健全的法律制度是保障行業協會健康發展的重要因素之一。目前我國關于行業協會的法律依據主要有國務院于1998年頒行的《社會團體登記管理條例》和2000年頒行的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》兩部行政法規。但這兩個行政法規都不是專門規范行業協會，而是行業協會與其他非營利組織共用的，導致對行業協會的性質和地位定位不明確。政府應在適當時候制定關于行業協會的專門法律，明確行業協會的性質、地位、職能，界定行業協會與政府、市場的關系，明確行業協會的設立條件和標準以及政府對行業協會的管理模式，杜絕政府對行業協會事務的隨意干涉。

4.3 轉變政府職能，提高行業協會的自治程度

現行的雙重管理體制使得行業協會在組織、職能、活動方式等各方面嚴重依附當地政府，甚至淪為政府的附屬機構，自治化、社會化程度很低。政府應盡快轉變職能，退出微觀經濟領域，實現政社分開，給予行業協會自主權，真正發揮行業協會在行業自治管理方面的功能與作用。

4.4 改革管理體制，提高管理效能

當前我國政府對行業協會實行登記管理機關和業務主管機關共同管理的雙重管理體制，這種管理體制要么出現過度管理，行業協會的活動完全受制于政府，限制太多；要么存在“多一事不如少一事”的消極管理。雙重管理體制已成為制約我國行業協會發展的重要因素。我國政府應改革現行的雙重管理體制，實行政社分離，還權于行業協會。首先，改革登記管理制度，減少登記限制；其次，降低行業協會的準入門檻，使行業協會真正成為行業利益的代表，真正表達行業成員的利益訴求；最后，引入競爭機制，提高行業協會的業務能力和服務水平。打破目前“一行一會”的壟斷局面，由企業來評判行業協會的業績，將選擇權交給企業。通過引入行業協會間適度競爭機制，政府能夠從中培育和發展更有競爭力的行業協會，從而提高行業協會的業務能力和服務水平。

4.5 加強監督，建立行業協會問責機制

目前僅僅依靠管理機關有限的人手監督數量龐大的行業協會，其監督效果可想而知，廣受公眾非議的行業協會工作人員以權謀私，牟取暴利，變相分紅等違法違規行為屢禁不止即是明證。解決這一問題的有效途徑就是加強監督，建立他律和問責機制。

4.5.1 政府監督

政府是行業協會重要的監督主體之一，目前政府對行業協會的監督主要通過年檢的方式。但由于相關法規對年檢缺乏可操作性的立法規定，使得年檢淪為例行公事，沒有發揮真正的監督作用。政府對行業協會的有效監督應通過建立嚴格、完善的財務和審計制度來實現，以提升行業協會的社會公信力。

4.5.2 社會監督

媒體和社會公眾是監督行業協會不可或缺的社會力量。信息公開是行業協會接受社會監督的前提條件，行業協會應將其財務、活動、管理等方面的重要信息在其網站或其他公共媒體上公布，社會公眾可以隨時查詢、檢索相關信息。

經濟體制改革的深入和社會主義市場經濟體制的建立，迫切需要行業協會真正發揮服務、協調、自律和代表作用，承擔從政府剝離出來的管理職責。其中政府的扶持、信任、合作和監督是行業協會健康、快速發展，發揮行業管理職能，促進市場經濟體制完善的重要保障。

參考文獻：

[1]斯坦利·海曼著.行會管理[M].北京：中國經濟出版社，1985：125.

[2]龔祿根.中國社會中介組織發展研究[M].北京：中國經濟出版社，2006：32.

[3]李珍剛.當代中國政府與非營利組織互動關系研究[M].北京：中國社會科學出版，2004：38.

[4]熊躍根.轉型經濟國家中的“第三部門”發展：對中國現實的解釋[J].社會學研究，2001（1）.

[基金項目] 本文是作者主持的濟南市哲學社會科學規劃項目“政府職能轉變與行業協會發展研究”（14BGF20）的階段性成果。

[作者簡介] 王珂瑾（1974-），女，山東曹縣人，山東政法學院副教授，法學碩士。主要研究方向：行政法和行政訴訟法學。