我國土地發展權理論研究

[摘要] 土地發展權是研究土地使用問題的理論基礎。本文利用文獻研究和比較研究的方法，從土地發展權的提出、定義、權利性質、權利主體、分配方式五個方面全面分析和歸納了目前國內研究現狀，總結土地發展權在我國的理論發展路徑，并提出具有現實意義的研究問題。

[關鍵詞] 土地發展權；權利性質；權利主體；分配方式

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.38

目前，我國已有不少學者從經濟學視角和法學視角對土地發展權著手研究，研究內容涵蓋：土地發展權的提出、定義、權利性質、權利主體、增益分配等。

1 土地發展權的提出

土地發展權的雛形是采礦權，對土地各部分權利分離而將采礦權獨立出售[1] ，在這種思路的啟發下，土地發展權逐漸形成。

柴強（1993） [2] 認為，土地發展權的設立使得土地所有權的范圍是以依法取得土地所有權時的權利狀態或正常使用價值為限，此后若想提高土地利用集約度或變更土地使用性質則屬于發展權。也就是說，土地發展權是由于對土地用途或者土地利用集約程度的限制而產生的。胡蘭玲（2002） [3] 、劉國臻（2007） [4] 都同意這種看法。而黃祖輝等（2002）[5] 更加明確地指出，土地發展權是因限制土地發展而形成的，若無限制，則無土地發展權一說。楊明洪等（2004） [6] 繼承并發展了這個觀點，認為土地發展權的產生不僅需要限制土地用途的機制，而且要等到經濟社會發展到一定程度后，土地使用價值顯現，土地發展權才真正形成。陳柏峰（2012） [7] 認為，土地發展權是由于國家行使管制權限制土地開發利用。

總之，各種研究對于土地發展權的形成機制具有相似的看法，認可或一定程度上同意，由于土地的使用性質或利用集約程度受到限制，土地發展權才會出現。土地發展權是在土地權利由平面走向立體、由靜態轉為動態的過程中產生的 [8] 。

2 土地發展權的定義

關于土地發展權的定義，觀點主要分成兩派。以沈守愚（1998） [9] 、楊明洪等（2004）[6] 、劉國臻（2007）[10] 為代表的學者認為，土地發展權是變更土地用途的權利。這是一種狹義的土地發展權，僅考慮在時間維度上對土地的發展。其中，劉國臻雖然也談到了空間維度上的土地發展，但是他認為，土地立體發展屬于空間權，它與動態的土地發展權是相互獨立的。而以胡蘭玲（2002）[3] 、王海鴻等（2007） [11] 、劉明明（2008）[12] 、陳柏峰（2012）[7] 、張鵬（2013） [13] 為代表的學者則提出了廣義的土地發展權，他們認為，土地發展權是為土地探求更大發展機會的權利，包括變更土地用途和提高土地利用集約程度兩方面，考慮了時間和空間兩個維度。廣義的土地發展權觀點獲得了更多學者的贊同，也比較契合國外的主流觀點。

3 土地發展權的權利性質

在土地發展權的權利性質中，研究的焦點往往集中在“土地發展權是否獨立于土地所有權而存在”的問題上。目前，較多的學者贊同土地發展權的獨立性。梁慧星（1996） [14] 指出，土地發展權是一種可與土地所有權分離的獨立財產權，肯定了其獨立的物權屬性。胡蘭玲（2002）[3] 、劉國臻（2007）[4] 、王海鴻等（2007）[11] 也持相同觀點。但是，也有不少學者認為土地發展權不具備完全的獨立性，或附屬于土地所有權，亦或與土地所有權有關聯。楊明洪等（2004）[6] 將土地發展權視作土地所有權權利束的子權利。劉俊等（2012） [15] 認為我國的土地發展權是國有土地所有權五項權能之一，是土地收入權的延伸和組成。這類觀點被陳柏峰（2012）[7] 概括為“土地發展權派生論”，即主張土地發展權是土地所有權的派生權利。而劉明明（2008）[12] 引用國外的法院判決，認為土地發展權仍然是土地所有權的一部分，僅具有相對獨立性。張期陳等（2010） [16] 認為，土地發展權可以從土地產權束中分離出來，但不可完全分割。兩位在“土地發展權派生論”的基礎上承認了土地發展權的相對獨立性。

一些學者同意或默認土地發展權的獨立與否問題與土地發展權的權利歸屬有關，因此，土地發展權的獨立性問題作為權利歸屬問題和收益分配問題的一個可能影響因素，受到廣泛關注和研究。

4 土地發展權的權利主體

關于土地發展權的權利主體的研究是從理論上的定義定性向現實中實際問題過渡的橋梁，也是權利所帶來的增值收益如何分配的首要依據，因此，確定土地發展權歸屬主體至關重要，具有較大的研究價值和現實意義。

王永莉（2007） 對國內當時已有的研究整理歸納，認為主要可以分成單一權利主體派和二元權利主體派兩大類。單一主體派主張全部歸國或全部歸私，二元主體派強調國有土地的發展權歸國、農村集體土地的發展權歸私。王永莉的這種分類方式在整體上指出了目前國內研究的分歧所在，但是，她所列舉的主張全部歸私的幾位學者的研究，都僅僅談到了農村集體土地的發展權應歸土地所有權人（即農村集體）所有，他們并不否認國有土地發展權歸土地所有權人（即國家）所有，也就是說，他們其實也贊成二元主體論。因此，這樣的分類方式會有重復。

其實，土地發展權的權利歸屬只有兩種可能性，歸國家或者歸土地所有權人。由于我國城市土地的所有者是國家，因此不管選擇哪種，城市土地的發展權最終都是屬于國家。那么，主要的分歧就集中在農村集體土地的發展權歸屬問題。本文對于土地發展權歸屬問題的歸納和分析，也主要聚焦于農村集體土地的發展權。根據《土地管理法》的要求，目前，集體土地被征收時按原用途補償，也就是說，我國實際上等同于實行農村集體土地發展權歸國。這種政策，贊成方和反對方都存在，至于理由，亦有從不同視角出發的不同觀點。

土地發展權獨立與否是一些學者判斷權利歸屬的一個依據。楊明洪等（2004）[6] 、劉明明（2008）[12] 認為土地發展權不具備完全獨立性，是土地所有權的組成部分，并將此作為農村集體土地發展權應歸所有權人（即農村集體）所有的判斷依據。張期陳等（2010）[16] 認為土地發展權是土地產權束中可分離但不可完全分割的部分，并剖析了土地發展權中“權”字的含義，認為該“權”指的是農村集體享有的權利而非國家政府帶有行政性質的權力。

但是，也有很多學者沒有提到或者不認同兩者之間的聯系，而從其他視角解釋了他們判定權利主體的依據。

認為農地發展權應歸國有的學者中，胡蘭玲（2002）[3] 、陳柏峰（2012）[7] 認為土地發展權是獨立的，但沒有將其獨立性作為歸屬于國家而不是所有權人的判斷依據。陳柏峰借鑒孫中山《三民主義》中的觀點，認為土地增值包括自力增值和外力增值，更改用途所帶來的增值是社會共同努力的結果，屬于外力增值 ，不應由所有權人私人獨享。張良悅（2007） [19] 沒有明確指出土地發展權是否獨立，他認為政府應該擁有轉換土地用途的控制權，否則農民受短期利益誘惑，會過度出讓土地，并造成嚴重的生態問題和糧食、就業、社會保障問題。

認為農地發展權應歸私有的學者中，劉國臻（2007）[4] 承認土地發展權的獨立性，在他早期的研究 中，強調對原土地增加投入但使用性質不變的發展權歸農村集體，而使用性質改變的仍歸國家，總體偏向歸國的思想，但是，后期的研究[10] 中，強調土地發展權的私權性，認為國家的角色是政治組織而不是市場主體，因此農村集體土地的發展權應該全部歸私。他指出，由于我國兩種不同所有權的土地存在明顯的地域界限，因此不會產生類似于英國由于土地區位不同而導致的不國有就不公平現象。但是，他的這種觀點，沒有考慮農村集體土地范圍內的區位不均等可能帶來的不公平，亦有不全面之處。王海鴻等（2007）[11] 直接指出，土地發展權是否獨立或附屬于土地所有權的問題與土地發展權是否歸屬于土地所有權人無關，他認為，農地發展權應該歸私，并且是歸屬于農民而不是農村集體，否則易造成主體虛位和權力尋租，而且，農民的承包經營權有效期長，具備準所有權的性質，因此，權利主體為農民是最合適的。

其實，農村集體土地發展權歸國還是歸私的分歧原因在于研究者從不同的側重點分析問題，主張歸國的學者往往看重公平的原則，而主張歸私的學者則注重效率、保護權利，他們認為國家的介入是混淆了行政主體權力和市場主體權利的關系。

5 土地發展增益的分配方式

土地發展增益如何分配直接關系到國家政府、地方政府、農村集體和農民個人的真實收益情況，是實踐中的重要問題。綜合了目前已有的研究，大多數學者雖然在權利歸屬問題上因為對公平或效率有不同的側重而存在分歧，但是在增益分配上又往往希望兩者兼顧。

贊成農村集體土地發展權歸國的學者中，張良悅（2007）[19] 將土地發展增益分為兩部分，認為土地用途改變帶來的收益應歸土地所有者（這與周誠（2003）[18] 的觀點相悖），經濟發展帶來的收益應歸社會公眾，主張雖然發展權歸國，但發展增益不通過政府而直接分配給不同主體。但是他的分配方式可能會因難以分清兩部分利益而較難操作。陳柏峰（2012）[7] 分析了英國和美國權益分配的實質，認為英國先通過將發展權收歸國家獲得大部分土地發展增益，再通過公共財政調節，實現增益的社會共享，而美國則通過發展權的私有化將土地發展增益強制分配給所有發展權擁有者，實現增益的社會共享，兩者殊途同歸。我國目前的模式與英國類似，且應繼續堅持，但是因為自身的發展特色，需要從總的發展收益中分配部分給沒有被征地機會（也就是土地用途無法更改又沒有發展增益補償）的農民，或者增加土地發展權補貼，或者建立農村社會風險基金，通過再分配實現增益的社會共享。

贊成農村集體土地發展權歸私的學者中，楊明洪等（2004）[6] 提倡使用“片區綜合補償價”，即體現土地區位價值的市場評估價。萬磊（2005） [21] 認為政府應對土地發展權所有者征稅。劉明明（2008）[12] 指出，由于農地區位不同，農地所有者實現土地發展權的機會不均等，要對沒有實現發展權機會的農民給予補償，這與陳柏峰的再分配思路相似。張期陳等（2010）[16] 首先批判了歸國派（如陳柏峰）將土地發展增益歸功于城市化、進而要求全社會共享增益的觀點，他們認為，若把所有國民經濟活動納入一個系統中整體看待，則系統中各成員所有分享的是全部的城市化收益，而非僅僅農地發展增益，否則，農民的收益被分享了，農民卻又分享不到城市中的各項保障和利益，也是不公平的。張期陳等建議政府作為行政權力主體，利用政策規定農地數量的利用上限，防止農村集體或個人因追逐增益而過度開發農地的行為。以上學者中，除了楊明洪外都認為應當在歸私的基礎上進行調節或限制，這是他們想在保障效率同時兼顧公平的思想體現。

6 總結

除了以上提到的這些研究方面，也有不少學者對于土地發展權的運作方式[劉國臻（2007）[4] 、王海鴻等（2007）[11] ）、定價（張鵬等（2013）[13] ）、類型（張鵬等（2013）[13] ）以及國外已有的土地發展權模式（臧俊梅等（2010）[22] ]進行了研究。未來對于土地發展權的研究方向，除了繼續探究其權利歸屬和增益分配外，也將集中于其具體運作方式（例如土地發展權的移轉、征購）等具有現實意義的問題。

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[作者簡介] 楊笛韻（1989— ），女，浙江寧波人、華東師范大學商學院碩士研究生在讀。研究方向：房地產經濟。