建立我國政策性住房金融機構的構想

華紅梅

摘 ? 要：政策性住房金融機構是主要為了實現國家的居民住房政策目標，不以盈利為目的的金融機構，是社會住房保障體系的重要組成部分。我國目前的住房公積金管理中心作為地方政府管理的事業單位還不是真正意義上的政策性住房金融機構，其資金來源和服務對象以及融資業務管理等都受到限制，不足以支持國家住房政策目標的實現。因此，我國有必要建立專門的政策性住房金融機構。

關 ?鍵 ?詞：政策性住房金融機構;住房金融體系;住房公積金

中圖分類號：F830.2 ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1006-3544（2015）03-0040-02

在住房商品化、市場化條件下，一個國家的住房金融體系不僅需要商業金融，也需要政策性金融，前者解決的是高收入人群的住房供求問題，政策性金融機制解決的是中低收入人群的住房供求問題 [1] 。政策性住房金融既是一個國家的住房金融體系的重要組成部分，也是決定社會住房保障體系有效性的重要因素。沒有政策性金融提供的低成本信貸資金支持，一些低收入人群的基本居住需求就難以保障。目前我國的政策性住房金融體系還很不完善，住房公積金管理中心作為地方政府管理的事業單位還不是真正意義上的政策性住房金融機構，其服務對象、資金來源和融資能力，以及融資業務管理等都受到限制，不足以支持國家住房政策目標的實現。為了提高對居民住房的社會保障能力，解決中低收入者的住房金融需求，實現“居者有其屋”的目標，建立政策性住房金融機構是十分必要的。2013年11月15日發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中也明確提出要研究建立“住宅政策性金融機構”。下面是筆者對建立政策性住房金融機構的初步構想。

一、政策性住房金融機構的性質和組織形式

政策性住房金融機構是主要為了實現國家的居民住房政策目標，不以盈利為目的的專業金融機構。政策性住房金融機構的性質主要體現在以下幾點：（1）不以盈利為目的，經營目的與國家社會住房保障制度的目標一致。為保障這一點，政策性住房金融機構需要由政府部門發起或支持成立、進行監督、承擔相應的經營風險并給予財政支持和其他政策支持。（2） 為普通居民特別是中低收入者提供長期低息貸款。（3）遵循市場規律，堅持銀行管理的基本原則，行使自主的信貸決策權， 獨立進行貸款項目可行性評價和貸款審批。（4）堅持償還性原則，力爭保本微利，保證政策性住房金融機構的可持續經營。

政策性住房金融機構應按現代企業制度建立內部治理結構，并實行獨立核算、自主經營、企業化管理的經營方針。 在機構設置上， 考慮到我國幅員遼闊、人口眾多，而且各地區經濟、社會發展很不平衡，應建立分層次而又上下貫通的機構網絡： 最高層次是全國性住房政策性金融機構， 中層機構是在各大經濟區域按省（市）設立的地方性機構，基層機構是各縣設立的分支機構 [2] 。

二、資金來源和運用范圍

作為金融機構，必須有足夠而穩定的資金來源。政策性住房金融機構資金可有多種渠道籌集， 既包括政府財政資金，也應包括半市場化、完全市場化的資金來源。

1. 政府財政資金。作為政策性金融機構，政府應提供其全部或部分資本金，還向其提供一定的運營資金。

2. 發行住房債券。借鑒國際經驗，發行住房債券是政策性住房金融機構的重要資金來源渠道之一。美國住宅貸款銀行、日本住宅金融公庫、挪威國家住房銀行、泰國政府住房銀行等均通過發行債券來籌措資金。我國可以發行中長期住房債券為政策性住房金融機構融資，并漸進提高比例。

3. 居民住房儲蓄存款。吸收居民住房儲蓄，將閑散小額資金集中起來用于住房信貸，這對解決住房信貸資金來源問題、保障住房信貸資金規模、實現政策性住房金融機構長期持續經營尤為重要。為體現國家對居民基本住房消費的支持，這部分住房儲蓄資金應免交個人所得稅及利息稅。

4. 住房公積金。 我國的住房公積金制度已實行20多年， 各地公積金管理中心累積有大量的公積金。應將住房公積金管理中心歸并入政策性住房金融機構，其管理的住房公積金統一納入其中。政策性住房金融機構成立后應將原先強制性的公積金制度改為居民自愿的住房儲蓄資金。

5. 從其他金融機構拆借。一定條件下，也可向中央銀行、商業銀行、基金、信托等機構借入資金。

政策性住房金融機構的資金運用主要應包括：住房消費貸款，貸款給在機構繳存住房儲蓄資金的居民個人用于購買或租賃住房，這是政策性住房金融機構最主要、最直接體現其政策性的業務;保障性安居工程貸款，貸給開發經濟適用房、廉租房等保障性住房的開發商，為其提供低成本的融資渠道。

三、住房消費貸款的運作方式

1. 參考德國模式， 購房者先與政策性住房金融機構簽訂符合自己需要和能力的住房貸款協議金額合同，然后逐月按合同規定繳存一定比例的存款，當存款達到協議金額的一定比例（30%～50%，根據不同時期或不同地區進行調整），并參加儲蓄達一定年限（如2年）以上時，可獲得全部協議金額的貸款 [3] 。

2. 存貸利率。與現行的公積金模式一樣，居民住房儲蓄存款利率可低于同期商業存款利率，吸收的居民住房儲蓄存款享受免征個人所得稅及利息稅的待遇。政策性住房消費貸款則可實行浮動利率政策，針對不同收入人群、 購買不同面積住房的貸款執行不同的利率標準。 根據申請貸款居民的家庭收入情況給予利率浮動，使貸款利率與家庭收入成正比，收入越低，執行的貸款利率越低。對那些真正需要扶持的低收入群體，可為其提供低息甚至無息貸款。

3. 支持對象及住房必須有嚴格界定。 各國的政策性住房金融，其支持對象和住房都有嚴格界定。政策性住房金融機構發放個人住房貸款的對象必須嚴格界定為中低收入家庭購買保障房及普通住房，以免產生新的社會不公。

4. 虧損抵補。 對于政策性住房金融機構在提供低成本住房貸款中產生的虧損， 應由國家財政提供補貼。

四、法律保障

為了保障政策性住房金融機構正常運行和健康發展，應加強相關的法律法規建設。一是應在《商業銀行法》、《合同法》、《建筑法》、《公司法》、《民法》、《反不正當競爭法》等法律中補充有關房地產金融的法律條款， 以約束開發商和貸款人的金融行為 [4] 。二是應制定《住宅法》作為規范住房市場的基礎法律，明確住房市場發展規劃、管理機構、市場主體和市場運行的監督機制。 三是應對政策性住房金融單獨立法，可制定《政策性住房金融法》，明確政策性住房金融機構的責、權、利，規范其業務經營，促進政策性住房金融機構依法經營、有序和健康發展。

參考文獻：

[1]殷世波. 住房公積金制度改制為政策性住房金融機構的設想[J]. 上海金融，2008（9）：19-22.

[2]劉剛. 政策性住房金融機構的國際比較[J]. 武漢金融，2007（6）：39-41.

[3]王家庭. 建立中國住房儲蓄銀行的構想[J]. 理論學刊，2004（4）：36-38.

[4]鄭印霞，邵四華. 我國房地產金融發展趨勢與創新研究[J]. 中國房地產金融，2011（2）：6-10.

[5]薛燕. 簡析當前住房公積金存在的問題及對策[J]. 經濟問題探索， 2011（8）：189-190.

[6]陳杰. 中國住房公積金制度的困境與出路（上）[J]. 中國房地產， 2010（5）：72-74.

（責任編輯：郄彥平;校對：盧艷茹）