我國海洋環(huán)境執(zhí)法問題的思考

歐冬良

摘 要：2011年6月，美國康菲石油公司在我國渤海灣的作業(yè)平臺發(fā)生石油泄漏事故，造成大范圍海洋污染及巨大經(jīng)濟損失。這一事件，暴露出我國海洋環(huán)境執(zhí)法中執(zhí)法力量分散，執(zhí)法依據(jù)過時和執(zhí)法權(quán)限過低等問題，遂提出統(tǒng)一海洋環(huán)境執(zhí)法力量、加大違法懲罰力度和改革海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限的建議，以提高我國的海洋環(huán)境執(zhí)法水平。

關(guān)鍵詞：渤海灣溢油；海洋環(huán)境執(zhí)法；海洋環(huán)境保護

中圖分類號：D925 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0076-02

2011年6月4日，山東半島北部渤海上發(fā)生的蓬萊19-3油田溢油事故，對渤海海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴重污染，也給周邊海產(chǎn)養(yǎng)殖等漁業(yè)經(jīng)濟和漁民利益帶來重大損失。2012年4月27日，國家海洋局宣布蓬萊19-3油田溢油事故海洋生態(tài)損害索賠案和解結(jié)案。美國康菲石油中國有限公司（下稱“康菲公司”）和中國海洋石油總公司共計支付16.83億元，用于海洋生態(tài)損害賠償和渤海環(huán)境保護。至此，經(jīng)過農(nóng)業(yè)部和國家海洋局的官方索賠，包括之前農(nóng)業(yè)部與康菲公司及中海油行政調(diào)解后達成的13.5億元漁業(yè)賠償與資源修復在內(nèi)，兩家公司總計為溢油事故支付了30.33億元人民幣的賠償和補償款[1]。然而，與墨西哥灣英國石油公司溢油事故的處理過程和結(jié)果相比，渤海灣溢油事件的進展卻顯得異常緩慢，獲賠數(shù)額也相當有限，暴露出我國海洋環(huán)境執(zhí)法中存在的諸多問題。下面，筆者擬就我國海洋環(huán)境執(zhí)法問題略陳一孔之見，以期拋磚引玉。

一、事件回顧

2011年6月4日，國家海洋局北海分局接到康菲公司報告，稱蓬萊19-3油田B平臺附近海面出現(xiàn)油膜。直到7月5日，國家海洋局才首次就渤海溢油事件召開新聞發(fā)布會，正式披露溢油事故事實。海洋局海洋環(huán)境司相關(guān)負責人認定康菲公司為事故責任方，對康菲公司罰款20萬元，此時，離事故發(fā)現(xiàn)已經(jīng)過了一個多月。7月13日，國家海洋局才責令康菲公司立即停止兩個出事平臺的油氣生產(chǎn)作業(yè)，而溢油面積卻一直不斷地在擴大。7月28日，國家海洋局要求康菲公司“徹底排查溢油風險點，徹底封堵溢油源”，責令其在8月31日前徹底封堵溢油點。但是，康菲公司沒有兌現(xiàn)“確保海上溢油不登陸、確保不影響環(huán)境敏感區(qū)”的承諾。8月31日，就在國家海洋局要求完成“兩個徹底”的截止日期這一天，康菲公司向國家海洋局提交報告，表示已經(jīng)按照國家海洋局的要求，完成了“兩個徹底”。然而，國家海洋局第二天即認定，康菲公司“兩個徹底”沒有完成，從而下達了蓬萊19-3油田全面停產(chǎn)的通知，責任全油田停止回注、停止鉆井、停止油氣生產(chǎn)。

自事故發(fā)生開始，渤海灣溢油事故已告一段落。其間，我國海洋行政主管部門雖然對康菲公司下達過限期治理的決定，要求采取一切有效措施徹底排查并切斷溢油源，徹底消除再次發(fā)生溢油的風險，甚至責令“三?！保ㄍＷ?、停鉆和停產(chǎn)），但終究不能使溢油問題得到徹底的解決。可以看出，行政執(zhí)法部門的執(zhí)法措施明顯“偏軟”，不能有效阻止溢油產(chǎn)生的二次污染。同時，依照我國《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，違反法律規(guī)定進行海洋石油勘探開發(fā)活動，造成海洋環(huán)境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，只能并處2萬元以上20萬元以下的罰款。事故處理依此進行處罰，不僅不能對漁民漁業(yè)資源和國家海洋生態(tài)損害進行應有的賠償和補償，反而是對康菲公司的一種縱容。因此，我國海洋環(huán)境執(zhí)法在這樣一起污染事故面前顯得十分的無力和無奈，這不得不引起我們對我國海洋環(huán)境執(zhí)法問題進行深刻反思。

二、我國海洋環(huán)境執(zhí)法的概況及其缺陷

（一）我國海洋環(huán)境執(zhí)法的概況

海洋環(huán)境執(zhí)法是指相關(guān)的海洋環(huán)境機關(guān)按照法定的程序和職權(quán)執(zhí)行該國海洋環(huán)境保護法律法規(guī)的一種行政活動。根據(jù)我國《海洋環(huán)境保護法》第5條的規(guī)定：國務院環(huán)境保護行政主管部門作為對全國環(huán)境保護工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；國家海洋行政主管部門負責海洋環(huán)境的監(jiān)督管理；國家海事行政主管部門負責非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負責污染事故的調(diào)查處理；國家漁業(yè)行政主管部門負責保護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作，并調(diào)查處理漁業(yè)污染事故；軍隊環(huán)境保護部門負責軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理及污染事故的調(diào)查處理[2]?？梢钥闯觯覈Ｑ蟓h(huán)境保護執(zhí)法權(quán)，是按照區(qū)域和行業(yè)管理的原則劃分到環(huán)保、海洋、海事、漁政、軍隊5個部門共同行使的，按照“統(tǒng)一監(jiān)督管理，分工分級負責”的原則構(gòu)建成了我國的海洋環(huán)境執(zhí)法體系。

（二）缺陷不足

1.執(zhí)法力量分散

如前所述，目前至少有五個部門有相應的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)，再加上中央和地方的區(qū)分，執(zhí)法體系顯得十分復雜。而且海洋、海事、漁政部門還建立了專門的執(zhí)法隊伍，行使法律所賦予的海洋環(huán)境管理職權(quán)。由此，形成了多部門共同執(zhí)法的格局，造成我國的海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散。而環(huán)保部門卻常常難以出海執(zhí)法，更不能對全國海洋環(huán)境保護工作實施監(jiān)督指導。因此，缺少統(tǒng)一的海洋環(huán)境執(zhí)法，各個部門互不統(tǒng)屬、各自為政，容易造成重復建設，執(zhí)法資源的浪費等情況，信息難以集中，誘發(fā)執(zhí)法沖突，故而不能對違法行為進行有效的打擊。如關(guān)于海洋環(huán)境監(jiān)測站點的建設，《海洋環(huán)境保護法》明確規(guī)定：“海洋環(huán)境監(jiān)測由海洋行政主管部門進行，并向國家環(huán)保部門提供數(shù)據(jù)，”但海洋行政主管部門卻一直未向環(huán)保部門提供相關(guān)數(shù)據(jù)，國家環(huán)保部又開始建設自己的海洋監(jiān)測站點，導致目前我國擁有兩套海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，而雙方監(jiān)測數(shù)據(jù)常常不統(tǒng)一，重復建設造成了巨大浪費[3]。在渤海灣溢油事件中，我們也可以清楚地看到，從一開始的海洋行政主管部門，到環(huán)保部、漁政部等先后加入到污染事故處置當中，事故處理進展異常緩慢。由于各執(zhí)法隊伍互不統(tǒng)屬，部門之間缺少協(xié)調(diào)和溝通，不僅造成重復執(zhí)法，導致人力和物力的浪費，也使得海洋執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法效率低下、能力不強。

2.執(zhí)法依據(jù)過時

我國海洋環(huán)境執(zhí)法的主要依據(jù)是1982年頒布的《海洋環(huán)境保護法》，該法第85條規(guī)定：“違法本法規(guī)定進行海洋石油勘探開發(fā)活動，造成海洋環(huán)境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處2萬元以上20萬元以下的罰款”。這是目前我國海洋環(huán)境保護相關(guān)法律條例中所規(guī)定的最重的處罰。該法于1999年第一次修訂，2013年進行了部分修改。但當時制定的處罰標準顯然已經(jīng)十分落后于經(jīng)濟發(fā)展了，且后續(xù)的修改也未能改變這一過低的處罰限額。20萬元的罰款，對于像康菲公司這樣的跨國石油公司來說太低，根本無任何威懾力可言。對比墨西哥灣溢油事件，由于奧巴馬政府的支持，英國石油公司對溢油事件損失付出了沉重的代價，除了賠償墨西哥灣災民1億美元，并接受美國政府200億美元的處罰，同時，還專門成立了一筆200億美元的基金，對墨西哥灣溢油事件受害者進行賠償。所以，與英國石油公司賠付的400億美元相比，規(guī)定的20萬元罰款實在不值一提。故過低的處罰標準，造成污染損害責任者的違法成本太低，無法對污染損害責任者形成威懾，也是間接造成此次污染問題的一個重要原因。

3.執(zhí)法權(quán)限過低

根據(jù)依法行政原則，我國的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限，應當由相關(guān)的法律嚴格授權(quán)?？v觀我國與海洋環(huán)境保護相關(guān)的法律，目前我國法律沒有授予海洋環(huán)境管理機關(guān)行政強制權(quán)。故我國海洋環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法活動只能局限于行政許可、行政命令和行政處罰等常規(guī)手段，而不具備工商、稅務等行政部門所具有的凍結(jié)、查封、扣押、強制劃撥、沒收等強制執(zhí)行手段，更無法像公安機關(guān)那樣可以對人身自由采取強制措施[4]。這是造成我國海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限過低的一個重要原因，從而限制了我國海洋環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法能力，不利于我國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的順利進行。此次渤海灣溢油事故處理中，7月13日，國家海洋局即責令康菲公司停止出事平臺生產(chǎn)作業(yè)，并要求康菲公司完成“兩個徹底”，然而直到8月31日，康菲公司仍沒有完成，反而以各種謊言搪塞。國家海洋局因此才責令康菲公司“三?！??？v觀整個執(zhí)法過程，海洋環(huán)境執(zhí)法部門只是類比適用我國的《環(huán)境保護法》第29條的限期治理和第39條規(guī)定的限期治理責任（包括罰款，停業(yè)和關(guān)閉三種處罰方式）。海洋環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的此種執(zhí)法被戲稱為“口頭執(zhí)法”，公眾普遍認為執(zhí)法的措施“偏軟”，不能有效地防止污染的進一步擴大。因此，執(zhí)法權(quán)限過低也是我國海洋環(huán)境執(zhí)法過程中存在的一個較大問題。

三、完善我國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的建議

渤海灣溢油事件暴露出我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的巨大漏洞，因而完善我國的海洋環(huán)境執(zhí)法刻不容緩。為了有效解決所存在的問題，更好地保護海洋環(huán)境，維護國家和人民的權(quán)益，筆者認為可以從如下幾個方面來進行。

（一）統(tǒng)一海洋環(huán)境執(zhí)法力量

如前所述，我國現(xiàn)有的海洋環(huán)境執(zhí)法力量較分散，總體上還比較弱，難以適應海洋環(huán)境執(zhí)法的需要。如何解決此問題，筆者認為可以將我國的海洋環(huán)境保護工作統(tǒng)一交由某個部門統(tǒng)籌管理，并組建相應的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍。但環(huán)保、海洋、海事、漁政、軍隊5個部門中，除環(huán)保部外，其他部門都是一職多能，且在行業(yè)管理的模式下都有自己的歸屬行業(yè)，存在自己的部門利益。故將海洋環(huán)境保護工作交由其四個中的任一部門負責都難免受到行業(yè)利益的影響，以致不利于我國的海洋環(huán)境保護。然而環(huán)保部又缺少一個專門的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍，不能有效地進行海洋環(huán)境執(zhí)法。鑒于此，筆者建議可以在環(huán)保部下設專門的海洋環(huán)保局，將另外4個部門的海洋環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)限全部移交海洋環(huán)保局行使，由該局全權(quán)負責我國的海洋環(huán)境保護工作。同時，加強海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍的建設，整合海監(jiān)、海事以及漁政的海洋環(huán)境執(zhí)法力量，建立一支專門的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍，全面負責我國的海洋環(huán)境執(zhí)法工作，并交由海洋環(huán)保局直接領(lǐng)導。這樣就可以徹底根除我國海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散的問題，從而提高執(zhí)法的效率和水平。

（二）加大違法懲罰力度

我國現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護法》中規(guī)定的罰款幅度為“3萬元以上20萬元以下”，相對于污染損害責任者所造成的環(huán)境損害及其所獲得的巨大利益而言，這點懲罰幾乎可以忽略不計，根本起不到懲戒的作用。筆者認為應當借鑒《水污染防治法》修訂的經(jīng)驗，在責令《海洋環(huán)境保護法》的違法者限期治理期間，同時限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整頓；逾期不采取治理措施或者治理措施無效的，可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔；《水污染防治法》規(guī)定的最高罰款額是一百萬，鑒于海洋污染的特殊性，可以將最高罰款數(shù)額提高到一百萬、兩百萬甚至幾千萬[5]。對于造成重大損失的，可以將罰款額的最高額提高到損失數(shù)額的30%，并且不規(guī)定限額，甚至可以借鑒國外按照違法次數(shù)、違法時間來累計計算罰款的制度。此外，對于重大海洋環(huán)境污染事故，甚至可以依據(jù)《刑法》第338條追究污染事故責任人的刑事責任。

（三）改革海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限

如前所述，我國海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限過低的主要原因是我國海洋環(huán)境執(zhí)法機關(guān)沒有被授予行政強制執(zhí)法權(quán)。要解決此問題可以從兩個角度進行設計：一是通過修改我國現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護法》的形式授予我國海洋環(huán)境執(zhí)法機關(guān)行政強制權(quán)，使其在處理違法行為以及收集違法證據(jù)時可以采取查封、扣押、凍結(jié)、沒收等強制執(zhí)行手段。這是因為我國海域遼闊，且海上情況易受海上天氣、交通等因素的影響而復雜多變，加上船舶的流動性，有時候案件還涉外等等，導致難以收集和固定違法證據(jù)。因此，擴大海洋環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法權(quán)限，能保障執(zhí)法活動的順利進行，有利于提升其執(zhí)法的效果；二是在我國海洋環(huán)保機關(guān)長期派駐公安海警人員，與我國的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍開展聯(lián)合海洋環(huán)境執(zhí)法，以便我國海洋環(huán)境執(zhí)法機關(guān)在需要采取強制措施時由海警提供協(xié)助[6]。比較而言，前種設計更為合理，便于節(jié)約更多的人力、物力成本，有利于高效、集約的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍的建立。

參考文獻：

[1]徐沛宇，康菲和中海油合計為渤海溢油事故賠償30.33億[EB/OL].[2014-09-08]http：//finance.sina.com.cn/roll/201205

02/020711962616.shtml.

[2]王燦發(fā)，黃婧.康菲溢油事故：反思海洋環(huán)境保護法律機制[J].行政管理改革，2011（12）：39.

[3]馬英杰，董瑩瑩.論中國海洋環(huán)境保護法律體系中的不足與完善對策[J].海洋科學，2007（12）：17.

[4]王超鋒.我國海洋環(huán)境執(zhí)法的問題及解決途徑[J].河海大學學報：哲學社會科學版，2009（3）：81.

[5]韓萌.康菲溢油事故的法律責任分析[J].華北電力大學學報，2012（1）：74.

[6]王超鋒.我國海洋環(huán)境執(zhí)法的問題及解決途徑[J].河海大學學報：哲學社會科學版，2009（3）：83.