農(nóng)村征地補(bǔ)償制度：從生存權(quán)到發(fā)展權(quán)

[摘要] 我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度無論是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償范圍還是補(bǔ)償?shù)姆峙涠际且环N生存權(quán)補(bǔ)償機(jī)制。完善征地補(bǔ)償制度，保障失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)補(bǔ)償不僅是維護(hù)社會公平正義的內(nèi)在要求，也是推動(dòng)城市化發(fā)展的必然要求，更是減少征地沖突、維持社會穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要。應(yīng)加快建立基于失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)恼鞯匮a(bǔ)償體系，完善土地管理制度、征地制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等相關(guān)制度，同時(shí)從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場、建立失地農(nóng)民生活水平衡量指標(biāo)體系等方面加強(qiáng)相關(guān)配套措施的改革。

[關(guān)鍵詞] 生存權(quán)補(bǔ)償 發(fā)展權(quán)補(bǔ)償 征地補(bǔ)償制度 失地農(nóng)民

[中圖分類號] F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0076-05

[基金項(xiàng)目] 江蘇省社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“基于農(nóng)民參與的江蘇征地生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究”（14FXC002）與江蘇省法學(xué)會2014年青年立項(xiàng)課題“基于農(nóng)民參與的江蘇征地生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究”（SFH2014C10）。

[作者簡介] 彭小霞（1980 — ），湖北武漢人，東南大學(xué)法學(xué)博士研究生，江蘇師范大學(xué)法政學(xué)院講師，研究方向：土地征收補(bǔ)償與生態(tài)補(bǔ)償。

一、引 言

農(nóng)村土地對于農(nóng)民來說不僅是最基本的生產(chǎn)資料，也是最重要的生活資料，土地被征收，農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還有依附在土地上的一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)權(quán)以及教育權(quán)等發(fā)展權(quán)。然而，我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度只重視失地農(nóng)民生存權(quán)補(bǔ)償而忽視其發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，由此帶來了一系列社會問題：一方面，低成本的征地帶來了耕地的銳減、土地資源的浪費(fèi)，進(jìn)而影響全國的糧食安全；另一方面，基于生存權(quán)補(bǔ)償?shù)恼鞯匮a(bǔ)償將失地農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，實(shí)質(zhì)是剝奪了農(nóng)民合法的參與土地增值收益分配的主體性身份，為失地農(nóng)民市民化設(shè)定制度障礙，造成城鄉(xiāng)二元分割的差距進(jìn)一步拉大。土地征收的根本目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更快地發(fā)展，讓人們過上更美好的生活，但征地補(bǔ)償卻以犧牲失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)去換取社會其他主體的發(fā)展權(quán)，是有失公平和正義的，因而制度本身的合理性令人質(zhì)疑。從征地補(bǔ)償角度來說，失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是讓失地農(nóng)民參與土地增值收益的分配，從而分享城市化和現(xiàn)代化的成果，這在黨中央的一系列重要會議和報(bào)告中也得到了體現(xiàn)：黨的十八報(bào)告指出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”十八屆三中全會報(bào)告提出：“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。”因此，通過分析我國征地補(bǔ)償重失地農(nóng)民生存權(quán)補(bǔ)償而忽視其發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)闹贫痊F(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上對我國征地補(bǔ)償制度提出改革和完善的措施，不僅對于保障失地農(nóng)民權(quán)益，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化的成果具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且也為我國黨和政府科學(xué)制定征地補(bǔ)償政策提供重要的理論支撐。

二、我國征地補(bǔ)償制度現(xiàn)狀

（一）從征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看

土地征收補(bǔ)償中，最受詬病和質(zhì)疑的莫過于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。按被征土地原用途給予補(bǔ)償，從經(jīng)濟(jì)上不能體現(xiàn)土地的最佳用途和最大價(jià)值，而且以非常短期的年限土地收益代替了農(nóng)民長期承包土地的持久性收益，這種“一次性買斷”的補(bǔ)償于政府而言提高了征地效率，但卻無法彌補(bǔ)和抵消農(nóng)民失地所造成的長期損失；按照被征土地的“原產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算法，排除了影響土地價(jià)格的土地所處區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等重要因素，卻將關(guān)聯(lián)性不大且呈逐年下降的土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的年產(chǎn)值作為標(biāo)準(zhǔn)，不但違背了市場規(guī)律，而且無視土地功能價(jià)值系統(tǒng)構(gòu)成中能夠體現(xiàn)被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的社會價(jià)值和生態(tài)價(jià)值；將地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)地方政府規(guī)定，容易導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。

總之，這種明顯不合市場規(guī)律和生態(tài)規(guī)律的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雖然一定程度上“保障失地農(nóng)民原有生活水平不降低”，然而其實(shí)施的結(jié)果卻限制了失地農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)利，使城市化和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果無法惠及廣大的失地農(nóng)民，實(shí)質(zhì)上是剝奪了失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。

（二）從征地補(bǔ)償方式來看

多樣化的征地補(bǔ)償方式在反思單一貨幣補(bǔ)償方式的弊端基礎(chǔ)上產(chǎn)生，從表面上看似對失地農(nóng)民從生產(chǎn)到生活都給予以了“體貼入微的關(guān)懷”，特別是考慮到了失地農(nóng)民的就業(yè)、住房等現(xiàn)實(shí)問題，然而，在具體適用時(shí)，它們也存在一定的局限性。如土地?fù)Q社保在參保主體的確定、保險(xiǎn)項(xiàng)目的選擇、保障水平確定、保障資金籌集等方面均面臨多重困境；留地安置由于留地所有權(quán)與我國二元制土地所有制相沖突、留地比例的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、留地用途難以確定、留地爭議難以解決等困境，也決定了其適用范圍的有限性；土地入股因其管理模式的市場化和管理成本過高，只適用于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)而難以推廣；就業(yè)安置能解決失地農(nóng)民中的青壯勞動(dòng)力的就業(yè)問題，但對于另一部分年老體弱的失地農(nóng)民卻難以適用。多樣化的補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上在很大程度上恰恰體現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)不清和保護(hù)不力，貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不公正和補(bǔ)償不足的基本現(xiàn)狀，導(dǎo)致政府財(cái)政幻覺加劇和和農(nóng)民對補(bǔ)償收益的自主選擇權(quán)受損。

（三）從征地補(bǔ)償范圍來看

一是現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度將被征地農(nóng)民的房屋作為地上附著物來補(bǔ)償，不僅大大低估了房屋本身的市場價(jià)值，而且忽視了房屋于農(nóng)民而言所承載的情感；二是土地征收，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，在改變土地用途的同時(shí)也改變了包括土地在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，大量由鋼筋水泥澆筑的廠房、商品房和大型廣場的建立，不僅嚴(yán)重破壞土地作為自然資源所維系的原有生態(tài)系統(tǒng)，而且會蔓延到周邊其他的生態(tài)環(huán)境，征地會造成整體生態(tài)環(huán)境受損，然而生態(tài)補(bǔ)償在土地征收補(bǔ)償中并未涉及。注重失地農(nóng)民生存權(quán)而忽視失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的征地補(bǔ)償無法滿足農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，制度的長久生命力難以保證。

（四）從征地補(bǔ)償?shù)姆峙鋪砜?/p>

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在我國憲法和相關(guān)法律的界定上并不清晰，在主體地位上存在虛化的現(xiàn)象，一旦土地安置費(fèi)管理和發(fā)放的主體虛位，失地農(nóng)民的安置問題就會懸空。為避免這一情況的發(fā)生，地方政府通常將征地補(bǔ)償和安置費(fèi)交由村委會管理和分配，但在缺乏監(jiān)督的情形下，許多農(nóng)村地區(qū)的村委會其實(shí)是由少數(shù)村干部控制，村干部為了謀取個(gè)人利益，弄虛作假、克扣挪用、貪污腐敗等違法行為時(shí)有發(fā)生，特別是大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然并非土地的所有者，但也不同程度參與了土地補(bǔ)償安置款項(xiàng)的分配，本該屬于失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用被層層截留和非法侵吞，失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)難以為繼。

三、完善基于失地農(nóng)民發(fā)展

權(quán)補(bǔ)償?shù)恼鞯匮a(bǔ)償制度

（一）加快建立基于失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)恼鞯匮a(bǔ)償體系

1. 將“保證失地農(nóng)民過上基本體面的生活”確立為立法目的。立法目的是立法者制定法律所要達(dá)成的目標(biāo)，體現(xiàn)了立法者的立法意向，它制約和統(tǒng)率著該法律文本中的全部法律規(guī)范。現(xiàn)行征地補(bǔ)償法律制度以“保證失地農(nóng)民原有生活水平不降低”為立法目的，以“征地前的生活水平”為參照標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，忽視了人們的生活水平隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在不斷提高這一客觀情況，實(shí)質(zhì)是降低了失地農(nóng)民的生活品質(zhì)。在“保證失地農(nóng)民原有生活水平不降低”的立法目指導(dǎo)下的征地補(bǔ)償法律規(guī)范，雖然重視了失地農(nóng)民的生存權(quán)，卻沒有考慮失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，不利于失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的保護(hù)。因此，為矯正現(xiàn)行征地補(bǔ)償法律規(guī)范的這一偏差，必須將立法目的予以修正，將“保證失地農(nóng)民過上基本體面的生活”確立為我國土地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎康摹！氨ＷC失地農(nóng)民過上基本體面的生活”的立法目的以“基本體面的生活”為參照標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)失地農(nóng)民不因征地而致窮，也不會因征地而暴富，在保障失地農(nóng)民生存權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化對其發(fā)展權(quán)的保障。

2. 關(guān)于征地補(bǔ)償方式。考慮到一次性貨幣補(bǔ)償?shù)牟蛔阋约岸鄻踊a(bǔ)償方式各自的弊端，為保證失地農(nóng)民的基本生存和長遠(yuǎn)發(fā)展，征地補(bǔ)償可以采取先一次性支付一定比例的貨幣，然后實(shí)行逐年支付與社會保險(xiǎn)相結(jié)合的方式。一次性支付一定比例的貨幣，是為了對失地農(nóng)民緊急安置的需要，比例的確定應(yīng)參考當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積、區(qū)位土地的市場價(jià)值等因素綜合決定。為保證失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，可將剩余的征地補(bǔ)償款采取逐年支付與社會保險(xiǎn)相結(jié)合的補(bǔ)償方式，失地農(nóng)民可以憑借類似銀行存折的領(lǐng)取卡向農(nóng)村信用聯(lián)社每年領(lǐng)取一次征地補(bǔ)償安置款項(xiàng)，征地補(bǔ)償安置款不是固定不變，隨著當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平每年都作調(diào)整。如失地農(nóng)民如需大量資金，也可將征地補(bǔ)償安置款項(xiàng)領(lǐng)取卡向銀行抵押貸款，保證征地補(bǔ)償款使用的靈活性。

3. 關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。基于失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的征地補(bǔ)償應(yīng)以被征土地的市場價(jià)值為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。為保證農(nóng)地市場價(jià)值確定的合理性，應(yīng)以被征地地區(qū)是否存在比較完備的土地市場為標(biāo)準(zhǔn)分類處理。當(dāng)被征地區(qū)存在比較完備的土地市場，被征土地與相鄰?fù)恋鼐哂锌杀刃裕瑒t以相鄰地價(jià)為基準(zhǔn)并加以修正來確定；當(dāng)被征地區(qū)不存在完備的土地市場，則堅(jiān)持以區(qū)位和土地質(zhì)量為基礎(chǔ)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展程度和城鎮(zhèn)居民的社會保障水平。土地市場價(jià)格不應(yīng)因征地的公益性強(qiáng)弱有所不同，也不應(yīng)因經(jīng)營性用地或非經(jīng)營性用地有所區(qū)別，實(shí)行統(tǒng)一的“同地、同價(jià)和同權(quán)”的原則。

4. 關(guān)于征地補(bǔ)償范圍。將對被征地農(nóng)民直接財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償，擴(kuò)展到對于征地而發(fā)生的可預(yù)期收益減少、殘余地和相鄰?fù)恋禺a(chǎn)量下降、遷移費(fèi)的支出、涉及營業(yè)場所的營業(yè)損失等一切間接損失，同時(shí)將房屋作為獨(dú)立的補(bǔ)償對象，增加對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。除計(jì)算與被征土地相關(guān)的財(cái)產(chǎn)損失外，還應(yīng)將被征地農(nóng)民的精神損失包括在內(nèi)，被征地農(nóng)民失去具有特殊象征意義的宅基地、房屋、墓地等所產(chǎn)生精神上的痛苦，以及其對新生活在精神文化適應(yīng)上的困難等精神損害都是因征地而起，理應(yīng)得到補(bǔ)償。除此之外，還應(yīng)對征地所造成的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，將土地的生態(tài)損失納入到征地補(bǔ)償范圍之內(nèi)。

5. 關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)姆峙洹楸苊庹鞯匮a(bǔ)償?shù)陌l(fā)放中層層克扣現(xiàn)象以及村集體干部在分配中的徇私舞弊，征地補(bǔ)償?shù)姆峙鋺?yīng)遵循直接撥付、公開透明和協(xié)商民主的原則。直接撥付要求地方政府將征地補(bǔ)償金直接撥付到被征地的村集體，由村集體將補(bǔ)償金直接劃撥到為被征地農(nóng)民辦理的銀行存折上，減少了補(bǔ)償金層層截留現(xiàn)象；公開透明要求村集體將補(bǔ)償款的金額、補(bǔ)償分配方案、補(bǔ)償分配程序等涉及到失地農(nóng)民切身利益的事項(xiàng)全部公開，保證失地農(nóng)民對征地補(bǔ)償分配的知情權(quán)；協(xié)商民主原則要求村民參與監(jiān)督征地補(bǔ)償費(fèi)的提留部分的使用和管理情況，征地補(bǔ)償費(fèi)的提留部分是為保證村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、村民社會保險(xiǎn)的支出以及村委會的行政開支等用于農(nóng)村公共事業(yè)的必不可少的支出，提留款的比例應(yīng)由村民代表參與協(xié)商決定，提留款的使用情況應(yīng)接受村民的監(jiān)督。

（二）相關(guān)制度的改革和完善

1. 改革土地管理制度。土地管理是土地征用的前提，因而土地管理制度是否體現(xiàn)和代表了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)直接決定和制約著土地征收補(bǔ)償制度是否重視失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)補(bǔ)償問題。因此，應(yīng)加強(qiáng)對失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保障，改革現(xiàn)行土地規(guī)劃由政府制定、修改和執(zhí)行的體制，將土地規(guī)劃上升為法律，地方政府只有執(zhí)行的義務(wù)，限制地方政府濫用土地規(guī)劃權(quán)；剝離土地管理部門的土地經(jīng)營職能，交由專門的土地公司負(fù)責(zé)，限制政府經(jīng)營土地的權(quán)利；實(shí)行統(tǒng)一的土地登記，成立國家土地登記機(jī)關(guān)，制定統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)和開展統(tǒng)一的地籍調(diào)查，提高土地管理效率；設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，土地利用主體要開發(fā)利用農(nóng)村土地，必須向農(nóng)民支付土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，使城市化的成果惠及農(nóng)民；積極探索土地指標(biāo)跨區(qū)域交易的可行性，將失地農(nóng)民異地安置與土地指標(biāo)跨區(qū)域置換相銜接，使農(nóng)民成為農(nóng)村土地開發(fā)的最大受益者。

2. 完善征地制度。征地制度與征地補(bǔ)償制度是源與流的關(guān)系，因此，完善征地補(bǔ)償制度，必須追根溯源，審視征地制度本身存在的缺陷并加以修正。筆者認(rèn)為，完善征地制度，一是嚴(yán)格控制地方政府土地征收權(quán)的濫用，二是保障農(nóng)民在土地征收中的程序性權(quán)利。立法上對土地征收公益性的目的要加以明確，將征收權(quán)的行使嚴(yán)格限制在公益目的的征收中，改變現(xiàn)行的政府主導(dǎo)的征地糾紛裁決機(jī)制，建立中立且專業(yè)的征收裁判所解決征地糾紛。另一方面，保障農(nóng)民在征地中的程序性權(quán)利，主要是由政府主導(dǎo)性征地程序向參與型征地程序轉(zhuǎn)變，征地前，地方政府要公告，保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)；批準(zhǔn)用地后，應(yīng)二次公告，與農(nóng)民協(xié)商補(bǔ)償協(xié)議，協(xié)商不成可申請仲裁，保證農(nóng)民的異議權(quán)；對征地過程中涉及到的征地用途以補(bǔ)償方案等關(guān)系農(nóng)民切身利益的重要事項(xiàng)要召開聽證會，聽取農(nóng)民的意見，保證農(nóng)民的參與權(quán)聽證權(quán)。

3. 改革土地產(chǎn)權(quán)制度。首先，在立法上明確規(guī)定由村集體成員組成的“集體成員大會”或“集體成員代表大會”為農(nóng)村土地所有權(quán)的法定主體，由該主體作為村集體土地的合法經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)；其次，由專門的土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)向土地承包戶發(fā)放長期的土地使用權(quán)證，讓農(nóng)民成為事實(shí)上的土地所有者，穩(wěn)定農(nóng)地使用權(quán)；最后，擴(kuò)展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)為完整的農(nóng)地使用權(quán)，其拓展的權(quán)能包括農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)等，延長承包期限，促進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化。

4. 改革戶籍制度。為保證被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，必須改革二元分割的戶籍制度。應(yīng)分離我國戶籍制度所承載的社會福利和社會資源的分配功能，恢復(fù)該制度本身的人口登記和人口管理功能，賦予被征地農(nóng)民遷徙的自由，保證失地農(nóng)民在被征地轄區(qū)內(nèi)自由選擇任意城鎮(zhèn)戶籍的權(quán)利。同時(shí)，加強(qiáng)戶籍管理立法，改革嵌入戶籍制度的其他二元制度，為失地農(nóng)民進(jìn)入城市和城市居民享有平等的發(fā)展機(jī)會提供制度條件。

（三）加強(qiáng)配套措施的改革和完善

1. 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場。首先，應(yīng)修改相關(guān)立法，賦予農(nóng)村集體土地與國有土地在市場上自由流轉(zhuǎn)的平等法律地位，允許集體土地入市，實(shí)現(xiàn)土地資源的市場化配置；其次，科學(xué)地確定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場價(jià)格，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益進(jìn)行公平合理的分配，在保障土地所有權(quán)人的利益基礎(chǔ)上兼顧土地使用權(quán)的收益和政府稅收收入；再次，摒棄“土地財(cái)政”，加強(qiáng)政府從土地供應(yīng)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地征收等方面對土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地入市的有序流轉(zhuǎn)；最后，建立農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，健全建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的信息發(fā)布、咨詢服務(wù)、價(jià)格預(yù)測、市場評估、簽約談判、登記備案、糾紛處理等服務(wù)系統(tǒng)。

2. 建立失地農(nóng)民生活水平衡量指標(biāo)體系。研究失地農(nóng)民的生活水平評價(jià)指標(biāo)，應(yīng)以被征地前農(nóng)民的生活狀況為參照，對比經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的社會整體生活水平提高的社會現(xiàn)實(shí)狀況，來選擇合適的指標(biāo)體系。筆者認(rèn)為，衡量失地農(nóng)民的生活水平，離不開下列指標(biāo)：失地農(nóng)民的資源占有狀況、收入狀況、消費(fèi)水平、生存環(huán)境狀況、人身安全狀況、心理安全狀況等等，每一項(xiàng)指標(biāo)又對應(yīng)著一系列的子指標(biāo)，通過這些指標(biāo)建立失地農(nóng)民在失地前和失地后生活水平的對比分析量表，可以客觀、科學(xué)地反映失地農(nóng)民生活水平的變化，為征地補(bǔ)償制度的改革和完善提供依據(jù)。

3. 完善失地農(nóng)民社會保障體系。首先，擴(kuò)大失地農(nóng)民社會保障的范圍，不僅應(yīng)包括保障失地農(nóng)民生存權(quán)的失地農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，還應(yīng)包括保障失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的教育保險(xiǎn)、就業(yè)保險(xiǎn)等；其次，為合理籌措失地農(nóng)民社會保障資金以保證該資金的充足，應(yīng)建立失地農(nóng)民專項(xiàng)保障基金，該基金主要由土地增值收益構(gòu)成，為保證對該基金的專款專用，應(yīng)加強(qiáng)上級政府和農(nóng)民對資金使用的監(jiān)管；再次，為保證失地農(nóng)民社會保障制度的可持續(xù)性和可操作性，加快探索失地農(nóng)民社會保障體系與城市居民社會保障體系的融合，分步驟、有計(jì)劃地實(shí)現(xiàn)一體化的社會保障體系；最后，加強(qiáng)對失地農(nóng)民再就業(yè)能力的培訓(xùn)，為保證失地農(nóng)民更好的適應(yīng)社會，應(yīng)建立滿足失地農(nóng)民不同需求的就業(yè)和教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)失地農(nóng)民的自我“造血能力”。

4. 加強(qiáng)對失地農(nóng)民心理上的疏導(dǎo)。失地農(nóng)民原本穩(wěn)定安逸的生活被打破所造成的精神損害無法彌補(bǔ)，又面臨著在新環(huán)境文化適應(yīng)的心理問題。這種精神上的失落和心理上的痛苦影響著失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生活質(zhì)量，是研究失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)理應(yīng)引起足夠重視的問題。眾所周知，有效的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障并不能抵消和消磨農(nóng)民因失地所帶來的精神痛苦。為此，在保障失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)對失地農(nóng)民心理和精神上的調(diào)適和安撫。一方面，征地機(jī)關(guān)應(yīng)盡量在原地址或相近地方安置失地農(nóng)民，并在失地農(nóng)民安置區(qū)模擬和復(fù)制原有的自然景觀和公共基礎(chǔ)設(shè)施，通過復(fù)制原來的生活環(huán)境來降低失地農(nóng)民的焦慮和不適感；另一方面，安排專業(yè)的心理咨詢?nèi)藛T定期對失地農(nóng)民進(jìn)行個(gè)別或集體的心理疏導(dǎo)，對嚴(yán)重者進(jìn)行心理治療。

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