產業政策：調節超大城市規模的選擇

劉純彬 李葉妍

[摘要] 本文分析了超大城市規模繼續擴張的現狀，提出以合理的產業政策進行引導調節。建議北上廣等超大城市大力發展環境保護產業、高新技術產業、檢測認證等產業，節制房地產業、勞動密集型產業、批發市場等服務業，定出時間表關停污染產業，并向社會公布清單。

[關鍵詞] 超大城市 產業政策 調節規模

[中圖分類號] F290 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0031-04

[基金項目] 教育部人文社會科學研究項目“基于產業融合理論的中國生產性服務業發展戰略研究”（12YJA790082）。

[作者簡介] 劉純彬（1951 —），北京人，南開大學經濟學系教授，博士生導師，研究方向：產業經濟；李葉妍（1990 —），河南洛陽人，南開大學經濟學系博士研究生，研究方向：產業經濟。

本文以北京為例，討論超大城市（人口規模1000萬以上）選擇合理的產業政策是否可以解決其繼續擴張的問題。現在北京常住人口和流動人口約在4000～5000萬。機動車保有量600萬臺，參加搖號等待購車的常住人口200多萬。即使實行限行政策，行車速度平均每小時約25公里（腳踏車每小時約15公里），地鐵車廂上下班時段平均每平方米10人，公交車亦類似。因此需要研究產業政策對于城市規模的作用。

一

北上廣（北京、上海、廣州）等超大城市是嚴格控制，還是繼續擴展？一類意見是還可以再擴展。2012 年11月，如北上廣人口集聚程度比起美國紐約、日本東京、埃及的開羅等還遠遠不夠，因此還有很大的發展潛力，認為繼續放手擴展方向不會錯。問題是外國這些超大城市的現狀是發展的合理目標嗎？埃及開羅的GDP超過全國總量的一半，照此北上廣的規模還遠遠不夠。究竟城市多大規模才能夠取得相對較好的經濟效益、環境效益和社會效益？似乎是一個全世界都沒有研究清楚的問題。或許因為不同國家不同城市的背景情況太復雜、影響因素太復雜。

我們主張引導調節超大城市不再擴展至少大大放慢擴展的速度。這里用引導調節，因為嚴格控制是計劃經濟行政命令時代提出的，市場經濟條件下還是提引導調節為宜，或可更好地實現嚴格控制的目標。如何引導調節？或者說如何嚴格控制？目前仍沒有好的辦法。在產業政策、產業布局、產業轉移上做文章是不是可行？2000年第五次全國人口普查至2010年第六次全國人口普查的10年間，北京市常住人口增加600萬，平均每年60萬，就看不出嚴格控制的成效。

1987年北京外來人口80多萬，2014年增加了10倍達到830萬，這還僅僅是居住半年以上的外來非戶籍常住人口。1987年北京市勞動部門曾制定了一個行業準入清單，其中幾十個行業不得招收外來工就業，包括涉外星級賓館當服務員。而現在北京所有賓館的服務員幾乎都是外來人口。當時企業招收每一個外來工要經勞動部門批準，否則叫私招亂雇。1983年全國農村基本解決溫飽，包產到戶以后農村剩余勞動力顯現出來，社會環境開始寬松，農民可以自由離開村莊進入城市工作。受限當時產業發展水平低，經濟總量小，出口途徑窄，1987年全國進入城市打工的農民總數1500萬，2014年為2.5億。

1982年北京市人口普查總人口為923萬。2010年第六次人口普查全市常住人口為1961.2萬人。2014年末全市常住人口2151.6萬。最近四年每年增加常住人口47.6萬人。北京城區常住人口中非京籍人口超過京籍人口。如果找不到可行的調節政策，這種趨勢會繼續，結果是北京城區非京籍人口越來越多的超過京籍人口（原住民）。可能發生新移民（國內移民）與原住民的關系問題，實際上北京原住民已多有怨意。因為從原住民的角度，新移民力度越來越大地擠壓了原住民的生存和生活空間，城區人口密度越來越高。當然，同時伴隨外來人口對北京發展的巨大貢獻。

2012～2014年北京市稅收和GDP繼續增長，而且增速并未下降，外來人口也繼續增長，交通擁擠狀況更加嚴重。2015年春節北京輸送旅客2800萬，比2014年增加240萬人，增加9.3%。2014年春節比2013年春節增加9.6%。從該組數據可以推測，北京常住人口2014年增加不止40萬，甚至多年來登記的常住人口增加數都少于實際增加數，因為不少非戶籍常住人口并不去登記。

二

產業隨人走，還是人隨產業走？產業政策實際上是一種干預。因此一個大城市要不要制定產業政策也是有爭論的。而且一個地方產業政策還要和國家的產業政策相協調。生產要素自由流動、企業自由選址、勞動者自由遷徙是否是市場經濟必要的前提條件？產業政策會對這些前提條件發生什么影響？產業隨人走就是上面說的三自由。

以北京為例，現在運營的800多個批發零售交易市場，其中部分市場占地面積大，露天經營，部分市場在城市中心區。這些市場的經營者和雇員以及更大量的服務人員基本是外來人口。來批發市場采購的也大多是京外商戶。此類市場往往外來人口高度集聚、交通高度擁堵，北京市區緊靠二環的動物園批發市場就是典型。北京市每個區為什么都要發展大量此類市場？其中一個原因很可能是每個區都要不斷提高GDP和稅收，這些市場盡管科技含量不高，但對于GDP和稅收來說門檻低見效快，而且對于方方面面涉及的相關部門也有好處。北京市可以選擇合理的產業政策，大幅減少此類市場，以政策組合或政策系列引導調節部分大型批發市場遷移到北京周圍的一批大中城市去。但現在北京的市場遷移雷聲大雨點小。為什么？GDP和稅收恐怕還是主要原因之一。

三

人口規模超過1000萬的超大城市，選擇科學合理的產業政策的依據是什么？不同的時空條件，同樣規模的大城市選擇產業政策的依據會有不同。我們認為現在的超大城市應該優先考慮：

（一）環境保護產業

環境污染十分嚴峻，同時，環境保護產業的發展卻十分緩慢薄弱。2014年國家環境保護部監測的74個城市，空氣達到國家標準的只有8個：海口、舟山、深圳、珠海、福州、惠州、拉薩、昆明。6個在海邊，2個在高原。內地平原城市一個沒有。國家統計局2015年2月26日發布的《2014年國民經濟和社會發展統計公報》說，按照環境空氣質量標準檢測的161個城市，城市空氣質量達標的9個占10%，不達標的152個占90%。經濟總量持續快速增長，伴隨污染總量持續快速增長。北上廣以及天津等超大城市，污染嚴重治理困難的化工等產業，不能再保留。我們實地調查超大城市郊區甚至近郊區如天津市，仍然有一批污染嚴重的化工企業以及其他行業的企業在生產。我們實地考察了廣州城鄉結合的近郊區和廣州高鐵南站周邊的十幾個村鎮，幾乎所有的涌（小河）都是工業和生活污水，黑褐色的散發著異味。我們建議所有污水廢氣排放至今不能達到國家標準的企業都應當定出關停時間表。

（二）高新技術產業

我國大學特別是較好的大學，都集中在大城市。不似美國很多好的大學在小鎮。國家的科研院所絕大多數也都在大城市。發展高新技術產業最好的條件還是在大城市，特別是北京。高新技術產業是北京等超大城市未來的發展重點。產業轉型有一個過渡期，不能等高新技術產業規模發展新增的GDP和稅收足夠抵換污染企業以及勞動密集型產業，才關停污染企業。過渡期要接受GDP和稅收的下降。況且產業轉型已經進行了十幾年。北京市2015年1月份賣地收入350億，全年很可能超過全部地方稅收。過渡期GDP和稅收的下降會帶來加快發展高新技術產業的壓力和動力。

（三）認證和檢測產業

我國尚未形成認證和檢測服務產業，也沒有名副其實的第三方檢測認證機構，更沒有國際化程度高，受到全球制造商和消費者信賴的權威認證檢測機構。我們實地調查過的一些大型農產品加工和食品工業企業，如河南雙匯集團公司、山東龍大集團公司以及鼎力集團等，他們已具備市場化的檢測認證能力，主要設備幾乎全部購自發達國家。但政府相關部門不允許他們向社會提供有償服務，導致其設備利用率低，造成閑置浪費。而且他們的產品用自己的設備檢測不算數，要花高價去政府部門指定的下屬機構檢測。壟斷代替競爭，缺乏提高設備、技術以及服務水平的動力，難以形成產業。我國有著巨大的農產品和食品檢測認證市場，以及巨大的環境檢測市場，等等。可以形成一個新興的知識密集型和技術密集型產業，培育一批國際先進水平的第三方檢測認證機構。北京等超大城市有更好的條件率先發展此類產業。他們的市場是全中國700多座城市和2000多個縣。達到高水平以后，還可以走向世界。

（四）勞動密集型產業

分生產型和生活型兩部分，生產型的大部分要退出，生活型的大部分要保留。部分生活型的服務業是否也可以考慮轉型？比如北京有幾十萬攤位菜販，每人租一、二平米檔位，每天賣上二、三百元，賺上一百多元，維持全家生活，幾乎全部是外來農民。這種業態是勞動密集型，人力資源浪費大，因為菜販多，每人每天沒有多少生意，他們從批發市場到零售，加了二、三倍的價格，收入也不多。超市經過改革是否可能替代這幾十萬個菜販？這或許也是北京市人口規模瘦身的出路之一。

（五）醫療和教育產業

北京市2014年醫院診療2億5千萬人次，每個外地病人往往需要幾個陪同親屬。北京市的大醫院幾乎都在市區。北京市區集中了百所大學，還不包括一批民辦大學。他們還需要大量的生活服務業。北京市常住人口2000多萬，而商務、公務、醫療、旅游、會議以及各種各樣的流動人口，沒有統計數據，估計約四、五千萬。因此外遷部分大學和大醫院是可以考慮的辦法之一。

（六）房地產業

北京市2013年賣地收入1822億元，2014年賣地收入1917億元，從2015年開局的賣地收入看，很可能是一個更大的豐收年。賣地收入一年比一年多，房子就越蓋越多，進京人口就越來越多，所謂剛性需求就越來越強，城市規模就越來越大。很多年前國務院批準的北京城市總體規劃中的綠地越來越少。北京市不再擴張的另一出路是政府不再賣地，房子不再大規模地蓋。

四

香港可以提供什么啟示？

（一）首先是服務理念

香港可視為中國的一座特大城市。香港不是一切都好，但香港的發展和管理積累了一些可供內地大城市借鑒的政策經驗。首先是服務理念。一個小例子，篇幅很大、數據指標已很豐富的香港統計年刊第一頁清清楚楚寫上年刊是公眾常用的數據，如果公眾需要年刊不包括的數據可以聯系政府統計處，然后就是告訴你聯系的各種方法，包括電話、電郵地址等等。

（二）向香港借鑒大城市管理經驗，包括產業管理經驗

改革開放30多年，至今馬路拉鏈問題不能解決，造成道路擁堵、資金浪費、材料變垃圾等等后果。至今城市馬路下面埋的各種管線不少位置不清楚，資料丟失沒人負責。我們是長期搞計劃經濟的國家，每個大城市的供電、供水、排污、天然氣、供暖，凡是需要地下埋設管道的產業部門不能協同協作，何談創新。100多年前世界大城市早已施行的一根管埋所有線路的成熟經驗還只是聽說。

（三）向香港借鑒大城市的產業發展及建設經驗

香港地鐵是全世界唯一的盈利企業，雖然票價貴一點，但其利潤中只有1/3是客運收入，2/3來自商鋪物業等。港鐵每個車站都是一個綜合商城，給人們帶來太多的方便。香港地鐵產業的建設經營經驗，至今內地城市管理仍比較缺乏。香港地鐵有限公司和北京市基礎設施投資公司、北京首創集團公司合組京港地鐵有限公司經營北京地鐵4號線和14號線，但沒能很好發揮港鐵善于把地鐵建設運營與站點設計商業物業開發統籌策劃進行的經驗。

（四）香港城市管理者進入內地城市管理機構任職

主要是曾有相關工作經驗，但不在現崗的人才，特別是公共服務產業的人才。在內地任職副市長、副局長及處室職務都可以。香港是特區，同時也是中國的大城市。香港早已出臺一系列政策吸引內地專才，內地也可以出臺政策聘請香港大城市管理人才，共同尋找超大規模城市的管理和產業發展經驗是雙贏的好辦法。

綜上，我們認為，決定城市規模的第一重要因素是產業政策。計劃經濟條件下，政府可以行政命令嚴格控制城市規模，包括人口規模、產業規模、空間規模。市場經濟條件下，應以經濟手段積極調節。GDP和稅收增速只能是積極調節產業政策的結果，而不應是一個城市產業政策的前提。

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