五區域中心城市治理能力評價

王珺 夏宏武

[摘要] 本文從分析城市治理能力的內涵入手，從政府公共產品供給的職能角度，構建了包括基礎設施、文化教育、醫療衛生、社會保障、環境保護、園林綠化六個要素和49個評價指標的城市治理能力評價體系。選取5個區域中心城市進行城市治理能力比較研究，驗證了構建評價框架的可應用性，反映了政府在城市治理過程中的總體效果以及存在的不足，為我國城市治理改革與創新提供實證參考。

[關鍵詞] 治理 評價 區域中心城市 城市治理能力

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0016-04

[作者簡介]王珺（1984 — ），女，湖北武漢人，江漢大學武漢研究院項目研究員，研究方向：區域經濟與政府治理；夏宏武（1962 — ），湖北武漢人，江漢大學武漢研究院副研究員，研究方向：區域經濟與產業經濟。

十八屆三中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，正式將“國家治理體系和治理能力現代化”提到“全面深化改革的總目標”的戰略高度，提出“創新社會治理，推進國家治理體系和治理能力現代化”的要求，為開展城市治理理論研究和實踐指明了方向和目標。

一、城市治理能力的內涵

城市治理是由政府、營利組織、非營利組織和市民群眾等主體共同構成的管理城市公共事務的方式，并通過一系列的制度來約束和監督各方的行為機制。城市治理能力反映的是城市政府為了管理社會公共事務、提供公共服務、平衡化解社會矛盾、促進社會穩定發展而運用制度統籌各個領域的治理，使其相互協調、共同發展的能力，是對城市政府治理模式穩定性、有效性和合法性的直觀度量。以城市政府當前履行的主要職能為標準，可以將城市治理能力劃分為經濟調節能力、市場監管能力、社會管理能力、公共服務能力和政府財政能力等。

二、城市治理能力評價指標體系

城市治理能力評價可以歸結為能夠反映城市政府治理能力的一系列先進的、具有時代特征的指標體系或指標集合。國內外已開展了一系列圍繞城市政府治理能力評價的研究，其中一些國家主要從政府與經濟增長、國際競爭力以及政府績效角度研究相關評價指標體系，我國則主要從政府公共產品供給職能角度設計評價指標體系，大多還停留在框架建立和指標選取階段，尚未進行數據收集階段的可行性驗證。

本文嘗試圍繞武漢（華中）、深圳（華南）、南京（華東）、沈陽（東北）、西安（西北）5個區域中心城市治理現狀特征和治理能力現代化目標，從政府公共產品供給的職能角度，保留政府文化教育、社會保障、公共醫療衛生、環境保護、公共事業和公共行政六大要素，并根據具體指標結合評價城市實際進行了“本地化”替換，增加了公共文化事業相關統計指標（并整合到教育文化類）。在此基礎上，構建了包括基礎設施、文化教育、醫療衛生、社會保障、環境保護、園林綠化六個要素，49個評價指標的區域中心城市治理能力評價體系。

指標體系的第一層次即要素層為總類評價指標，也稱為一級指標；第二層次即指標層指標為單項評價指標，也稱為二級指標。各類一級指標、二級指標詳見表1。

三、城市治理能力評價方法

本文以各城市統計年鑒（2012～2014年）以及相關部門信息報告等指標和數據為基礎，綜合考慮數據的可獲得性和調查可行性，在上述構建的城市治理能力評價指標體系下進行綜合評價。評價分為兩步驟：第一步確定指標權重；第二步進行量化評價。

（一）權重確定

在對城市治理能力進行評價過程中，需要根據指標的重要性進行加權處理。為減少因主觀因素產生的干擾，本文采用變異系數法，通過權重來衡量城市治理能力各指標在模型中的重要程度，綜合計算得出城市治理能力指數評價值。

變異系數法是一種客觀賦權的方法，直接利用各項指標所包含的信息，通過計算得到指標的權重，所得權重能夠較為客觀地反映評價指標的相對重要程度，避免專家賦權重的偏好性，削弱極值指標對評價結果的影響。其缺點在于對指標的具體經濟意義重視不夠，并且也會存在一定的誤差。

由于評價指標體系中的各項指標的量綱不同，不宜直接比較其差別程度。為了消除各項評價指標的量綱不同的影響，需要用各項指標的變異系數來衡量各項指標取值的差異程度。各項指標的變異系數公式如下：

式中，Vi是第i項指標的變異系數，也稱為標準差系數； σi是第i項指標的標準差，其中，

，N為第i項指標特征值的總數， Xi表示第i項指標的特征值， 第i項指標特征值的均值； 是第i項指標的平均值。

各項指標的權重為：

（二）量化評價

利用綜合指數評價法對5個的城市治理水平進行量化評價，計算出各城市治理能力的評價指數。

1. 標準化

為了消除不同指標、不同量綱不能放在一起直接進行比較的影響，將評價指標規范化為隸屬于[0，1]區間內的極大型指標。評價指標按屬性分為效益型（越大越好）和成本型（越小越好）。

效益型指標可規范為：

成本型指標可規范為：

2. 綜合評價

對指標進行標準化之后，代入綜合評價模型，計算出城市治理能力綜合指數或得分E：

E=W1D1+W2D2+……+W49D49

其中Di是各評價指標標準化后的值，Wi為相應評價指標的權重，其和為1。

綜合評價指數E越接近于1，說明城市治理能力現代化水平越高，故依據綜合評價指數的大小，可以對地方城市各年度城市治理能力現代化水平進行縱向比較分析。

四、區域中心城市治理能力評價

根據前文建立評價框架，我們按照基礎建設、文化教育、醫療衛生、社會保障、環境保護和園林綠化等六個因素選取相應的客觀數據。由于各城市數據來源出處，統計方式的客觀差異，各個因素下的二級指標數不同。其中，文化教育方面囊括了包括城市文化建設、教育、科技發展、公共文化設施等多個方面的內容，所以該項維度包含信息較多，數據量最大。表2給出了每個城市相應一級指標的權重，鑒于文化教育指標中涵蓋信息量較大，相應權重普遍較高。

通過對指標的分析和計算，得出了5個城市的實際治理指數的得分（如表3），在5個城市中，綜合得分最高是南京（0.737），其次是深圳（0.606），再者是武漢（0.533）和沈陽（0.540），這兩個城市治理水平屬于基本持平，最后是西安（0.513）。可見， 2013年5個區域中心城市，南京的城市治理能力現代化水平最高。

為了更直觀比較5個城市在城市治理方面的水平差異，我們對各城市的綜合得分進行標準化處理，將5個城市的總得分設為100分，并進行分析。可以發現，南京的綜合評價指數，比深圳高出了近20%，而深圳、沈陽和武漢差距甚微，特別是沈陽和武漢基本持平。

對5城市各項因素得分在綜合得分中所占比例進行分析的結果。文化教育涵蓋的信息量最多，占到了約40%的貢獻，其中，武漢的文化教育得分在總得分中的比例最大（43.18%），可以看出武漢在城市治理過程中，對文化教育的重視，符合武漢是科技教育基地的城市形象，而深圳的文化教育因素對其總得分的貢獻最少（38.45%），低于其他各城市的平均水平，說明深圳作為一個新興城市，在今后的城市治理改革中，可以更加著重于發展教育科技。在基礎建設因素方面，沈陽和武漢兩個城市綜合得分中的貢獻最大，分別占到19.29%和17.07%。近年來，這兩個城市都在加大城市化和基礎建設的力度。另外，深圳作為沿海新興城市，其對城市綠化的重視程度，也體現出來（占15.05%，高于其他4個城市）。醫療衛生、社會保障和環境保護指標因素，對每個城市的貢獻大致相同。經綜合分析，目前城市治理中，5區域中心城市還是更加重視基礎建設、文化教育和醫療衛生等傳統領域，而對于環境保護和社會保障的發展則力度不足。

進一步將經過標準化的一級指標得分制成網狀圖。可以看出，南京六個因素的各項得分都處于領先水平，展現了較高的城市治理水平。在環境保護方面，武漢和沈陽這兩個傳統工業城市，相對落后；在園林綠化方面，南京和深圳處于較高水平，沈陽、武漢和西安的綠化水平依次下降，說明中西部地區在環保綠化治理水平上還落后于東部及沿海發達地區的水平。

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