城市治理主體的職責定位

黃鷹 安然

[摘要] 本文對城市治理體系中治理主體進行了界定，明確提出服務(wù)型政府、責任型企業(yè)、協(xié)調(diào)型非營利組織和參與型市民四大定位，并對各主體職責進行了梳理，為進一步明確城市主體間的相互關(guān)系，為治理體系的構(gòu)建和運行機制建立基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 城市治理 主體 定位 職責

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0013-03

[作者簡介] 黃鷹（1966 —），女，重慶人，綜合開發(fā)研究院（中國 . 深圳）創(chuàng)新與品牌研究中心副主任研究員，研究方向：政策研究與制度創(chuàng)新；安然（1982 —），河南洛陽人，綜合開發(fā)研究院（中國 . 深圳）可持續(xù)發(fā)展研究所助理研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟與城市發(fā)展。

一、城市治理體系各主體定位

城市治理歸根到底是價值和利益的體現(xiàn)，參與城市治理的各個利益主體，有著不同的利益追求，在城市治理體系中各主體扮演不同的角色，因此各利益主體有各自不同的定位。

（一）城市政府定位于服務(wù)型政府

服務(wù)型政府是科學發(fā)展觀在政府管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是城市治理理念的必然要求。城市治理體系中政府目標是構(gòu)建服務(wù)型政府，按照服務(wù)型政府的要求，要改革政府職能，從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；處理好政府和營利組織的關(guān)系，讓營利組織成為城市治理的重要主體，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，政府只起彌補市場失靈的作用；處理好政府和非營利組織的關(guān)系，非營利組織介于政府與市場之間，在政府和市場同時失靈的地方，就是非營利組織發(fā)揮作用的時候；處理好與城市市民的關(guān)系，讓市民有序參政，提高市民素質(zhì)，解決市民參與不足的問題，同時防止參與過度的情況發(fā)生。

（二）營利組織定位于責任型企業(yè)

責任型企業(yè)應(yīng)處理好以下關(guān)系：一是企業(yè)與利益相關(guān)者的關(guān)系。企業(yè)社會責任的對象是與企業(yè)經(jīng)營活動有關(guān)的所有的利益相關(guān)者：包括股東、員工、債權(quán)人、供應(yīng)商、顧客、消費者、社區(qū)、非政府組織以及生態(tài)環(huán)境等，利益相關(guān)者實際上是不同身份的人的集合。因此，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動不僅要關(guān)注人們現(xiàn)實的需要和利益，同時還必須關(guān)注未來的需要和利益。二是要處理好企業(yè)活動和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。企業(yè)活動的內(nèi)容相當廣泛，不僅涉及經(jīng)濟、法律、倫理、慈善等方面，也涉及人權(quán)、民主、社會質(zhì)量等方面，企業(yè)的一切經(jīng)營活動必須符合法律規(guī)范、相關(guān)者利益、可持續(xù)發(fā)展、社會主流道德，也就是說企業(yè)的經(jīng)營活動必須與可持續(xù)發(fā)展保持一致才是有社會責任的企業(yè)。三是處理好法律責任和道德責任的關(guān)系。企業(yè)的法律責任是企業(yè)最基本的強制責任。即企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中必須自覺遵守政府有關(guān)法律法規(guī)，并接受政府的依法監(jiān)督管理。法律責任是所有企業(yè)最基本最起碼的責任，所有的企業(yè)，均要在遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，追求并實現(xiàn)經(jīng)濟利益。企業(yè)的道德責任則是一種自愿責任。即在經(jīng)營活動中企業(yè)必須明辨是非，在社會主流道德與倫理的要求下，從事使社會變得更美好的事情，而不做那些有損于社會的事情。因此，在城市治理理念下，企業(yè)在遵守起碼的法律責任基礎(chǔ)上，積極地履行道德責任。

實踐證明，當大多數(shù)的企業(yè)社會責任水平不高時，公共政策問題就被提上了議程，社會需要借助一些政策工具激勵企業(yè)改變生產(chǎn)和消費方式。因此，在城市治理體系下，營利組織必須以責任型企業(yè)為目標。

（三）非營利組織定位于協(xié)調(diào)型組織

協(xié)調(diào)型組織主要指非營利組織在社會各階層、各團體間所起的中介、聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)作用。作為協(xié)調(diào)型的非營利組織，具有兩大特點：一是補充提供社會公共產(chǎn)品與服務(wù)。非營利組織主要從事政府和私營企業(yè)不愿做，做不好，或不常做的事，在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)方面，介于政府與市場之間發(fā)揮補充功能；二是反應(yīng)社會各方需求與信息。由于非政府組織扎根于社會基層，組織形態(tài)多種多樣，且運作靈活，了解來自社會基層的各種需求，因此在參與相關(guān)制度制定時，可以充分反映社會各方信息和需求，促進政策制訂的合理性。由于非營利組織的上述特點，在城市治理中定位更趨向于協(xié)調(diào)，即在社會公共產(chǎn)品提供和社會各方聯(lián)絡(luò)方面，起到必不可少的協(xié)調(diào)作用。

（四）城市市民定位于參與型市民

參與型市民，是指城市市民個體以及市民團體在國家法律法規(guī)賦予的權(quán)利和手段條件下，按照法定程序，通過一定的渠道參與城市社會、政治、經(jīng)濟生活，進而影響政府公共政策或公共事務(wù)的行為過程。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和民主政治的推進，市民參與公共政策的制定日益受到社會各界的關(guān)注。在城市治理模式下，城市市民定位是參與型市民，體現(xiàn)了國家權(quán)力向社會基層的回歸，城市市民則通過參與公共決策的制定來達到城市治理的目的。

公共政策與市民的切身利益息息相關(guān)，公共政策制定中市民的有序參與不僅是社會主義政治文明的標志，也是公共政策科學化、合理化、民主化的客觀要求，是確保社會資源和社會價值公平分配的重要途徑。

二、城市治理各主體職責

（一）城市政府的職責

多元參與城市治理體系中，服務(wù)型政府主要履行以下職責：

經(jīng)濟宏觀指導。對社會經(jīng)濟總的發(fā)展方向進行指導，通過運用經(jīng)濟、政策和法律手段，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策指導，引導和調(diào)控經(jīng)濟運行，并促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，從而保持經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

城市合理規(guī)劃。設(shè)計科學合理的城市整體規(guī)劃藍圖，一個環(huán)境優(yōu)美、功能齊全、設(shè)施完善、生活方便且獨具特色的宜居城市。

市場監(jiān)督管理。依法對市場主體及其行為進行規(guī)范、監(jiān)督和管理，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。

強化社會管理。通過制定一系列法律、法規(guī)和政策，通過有效、可行的手段，對社會組織進行規(guī)范和管理，依法管理社會事務(wù)，化解社會矛盾，維護社會秩序，建立一個和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

健全保障制度。健全社會保障立法，做到社會保障制度有法可依；建立與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的保障水平和保障體系，漸進式發(fā)展；加強對社會保障基金的管理，提高保障基金的收益；發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用，確定合適的保障范圍、保障水平和保障規(guī)模；健全城市居民社會保險制度，包括最低工資標準、下崗的生活救濟金標準、最低生活標準等，保障市民起碼的生活水平。

（二）營利組織的職責

營利組織是城市的經(jīng)濟基礎(chǔ)，城市企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的好壞，直接影響城市的經(jīng)濟實力和競爭力。從城市治理的出發(fā)點看，企業(yè)不僅要繼續(xù)生產(chǎn)私人產(chǎn)品，同時也要進入公共產(chǎn)品范疇，也要參與政策的制定過程。在多元參與城市治理下，責任型企業(yè)組織主要履行以下職責：

進行私人產(chǎn)品生產(chǎn)與服務(wù)。在社會責任的指導下不斷創(chuàng)新，繼續(xù)提供私人產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)，滿足社會各方面的需求。

參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)與服務(wù)。參與公共產(chǎn)品或公共服務(wù)生產(chǎn)可以通過制度安排來實現(xiàn)，如合同承包、特許經(jīng)營、政府補助、自由市場、志愿服務(wù)、自我服務(wù)等方式。由于追求利潤最大化是企業(yè)的目標，因此在企業(yè)參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時，必須強化企業(yè)的社會責任。

參與公共政策決策。參與相關(guān)政策的制定與決策過程，城市的建設(shè)、經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策、稅收、優(yōu)惠政策等均與企業(yè)直接或間接相關(guān)，可通過委派營利組織代表的形式，參與相關(guān)政策或制度的討論與決策過程。

（三）非營利組織的職責

提供社會公共服務(wù)。非營利組織通過各種方式提供公共服務(wù)參與到城市治理中；也可通過接受政府委托或參與政府采購，參與到政府公共服務(wù)體系中，拓展組織的公共服務(wù)空間，從而形成與政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的互補、合作關(guān)系。

協(xié)調(diào)社會各方關(guān)系。一方面，通過有組織的社會動員，能夠幫助市民表達意愿和訴求、參與各種社會事務(wù)治理；另一方面，通過對話、談判、調(diào)節(jié)等方式協(xié)調(diào)平衡不同利益團體間關(guān)系，促進社會的和諧發(fā)展。

參與公共政策決策。一方面，通過動員社會資源、提供公益服務(wù)、推動社會協(xié)調(diào)發(fā)展，來影響政府立法和公共政策的制定；另一方面，也可以通過委派組織代表的形式，參與相關(guān)政策或制度的討論與決策過程。

（四）城市市民的職責

對城市政府進行監(jiān)督。市民作為城市治理的主體具有知情權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，對各治理主體的監(jiān)督是城市市民最為主要的權(quán)力，也是市民參與城市治理的重要途徑。不管是城市政府，還是企業(yè)組織、非營利組織或其他市民，其行為是否符合法律、制度、政策的要求，是否違反法律法規(guī)和相關(guān)制度，市民均有權(quán)進行監(jiān)督和制止。只有城市市民充分發(fā)揮出良好的監(jiān)督作用，城市治理才能有序進行。

參與公共政策決策。參與公共政策制定和決策過程，是城市市民的職責之一。一般城市市民通過以下方式參與政策決策：一是通過民意調(diào)查表達對政策或措施的意見與建議；二是通過公開的新聞媒體發(fā)表意見，從而對政策制定過程進行影響；三是通過聽證會制度，對政策進行影響；四是通過公民請愿、公民投票、協(xié)商談判制度等充分表達民意。

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