京津冀協同發展背景下北京市延慶縣發展戰略定位研究

何仁偉 李茂 景俊美

摘要：采用SWOT分析法對延慶縣的優勢、劣勢、機遇、挑戰進行了深入研究，通過相關定位的剖析，并結合延慶縣的發展基礎，在京津冀協同發展的歷史背景下，得出延慶區域發展的戰略定位，提出相關的對策建議。認為延慶區域發展定位的具體措施是：首都生態涵養重地、國際旅游休閑名區、綠色經濟發展示范區、新型鎮化建設示范區、京冀區域協同發展的紐帶。

關鍵詞：戰略定位；SWOT分析；京津冀；協同發展；延慶縣

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2015.31.111

一、引 言

目前，京津冀協同發展已上升為國家重大戰略，準備地進行區域功能定位是實現京津冀三地優勢互補，互得共贏、錯位發展、協同推進的必然要求。北京作為京津冀的龍頭，牽一發而動全身，其總體定位對于京津冀的可持續發展具有重要的戰略意義，而北京總體定位的實現有賴于其區縣的準確定位。另外，北京市正面臨著霧霾頻發、交通擁堵、人口密度過大、資源環境惡化等一系列“城市病”[1]。合理地進行區縣定位是科學疏解非首都核心功能，治療首都城市病，是北京人口—產業—資源空間合理配置，促進北京市可持續發展的需要。

就區域定位而言，目前學術界已有相關研究成果。任俊英根據我國區域發展格局和中原崛起的宏偉目標和發展基礎出發，對中原地區的功能進行了研究[2]；葉依廣、周蕾等認為南京應定位為長江三角洲區域經濟副中心城市，根據現有的發展基礎承擔不同層次中心城市功能，并有針對性地提出了南京的發展戰略[3]；張彥臺對河北在京津冀協同發展中的戰略定位進行了探討，并針對當前河北面臨的任務、重點工作提出建議[4]；史驥濤結合靖江經濟開發區發展的現狀，通過案例分析，制定了本開發區未來發展定位戰略[5]；廖重斌通過協調發展度的計算模型，對珠江三角洲城市群的戰略定位進行了分析[6]。

總體而言，當前的相關研究現在區域上主要體現為對省域、城市或具體的開發區域的進行定位，缺乏對具體區縣的發展定位研究；在研究方法主要采用是比較孤立或靜止的研究方法，所得出的區域定位難免出現雷同，在研究時缺乏區域間的對比研究。

本文對北京延慶縣作為研究對象，首先采用SWOT方法對延慶縣的優勢、劣勢、機遇、挑戰（威脅）進行了深入研究，然后通過延慶的歷史定位、鄰近區縣的定位進行對比分析，得出延慶區域發展的戰略定位，并提出相關的對策建議（研究思路見圖1）。

圖1 論文研究思路

二、SWOT分析

以下將對延慶區域發展戰略定位的優勢、劣勢、機遇及挑戰進行分析。

（一）優勢（S）

延慶發展的優勢有以下三個方面。

1.區位條件良好

延慶縣位于首都西北部，距北京市城區約74千米，區位條件良好。地理坐標介于東經115°44′～116°34′，北緯40°16′～40°47′之間。東與懷柔相鄰，南與昌平相連，西、北面與河北省的懷來、赤城兩縣接壤。大秦鐵路、京包鐵路、八達嶺高速公路和110國道等交通要道均由境內通過，出、入境交通量大，是具有一定輻射力的京西北門戶和交通樞紐，是北京跟河北省在產業發展、資源配置等方面開展區域合作的京西北紐帶。

2.生態環境優良

延慶是北京西北生態屏障，北京市城市總體規劃將延慶縣定位為生態涵養重地、國際旅游休閑名區和現代生態宜居新城，生態環境質量優良。延慶縣是北京市唯一全境都是水源保護地的區縣，Ⅳ級以上河流18條，年可利用水資源總量1.9億方，濕地保護面積已達15萬畝，超過全縣總面積的5%，是全國生態文明建設試點縣。

3.產業特色鮮明

延慶縣產業特色鮮明，主要體現為：一是旅游休閑產業龍頭作用突出。延慶縣旅游資源豐富，有以八達嶺長城為代表的景區、景點30多個；二是溝域經濟勢頭良好，“百里山水畫廊”、“四季花海”是北京市溝域經濟發展的重要模式；三是依托豐富的新能源和可再生能源，發展新能源環保產業；四是有機循環農業得到快速發展。

（二）劣勢（W）

延慶區域發展的區域劣勢體現在以下四個方面。

1.GDP、財政收入、固定資產投資水平低、增速慢

本部分主要從以下四個方面進行論述。

（1）經濟規模小

GDP和人均GDP在全市處于末位。延慶縣2013年的GDP為92.2億元，僅占生態涵養發展區（延慶、門頭溝、懷柔、平谷、密云5個縣，下同）GDP總和的11.8%，占北京市GDP總和的0.5%（見表1），僅為同期朝陽區GDP（3963.6億元）的2.3%，GDP在北京市16個區縣中排名倒數第一；人均GDP為2.9萬元/人，為同期全北京市人均GDP（9.3萬元/人）31.3%，僅為西城區人均GDP（21.7萬元/人）的13.5%，延慶縣人均GDP在北京市16個區縣中排名倒數第一（見圖2）。

（2）GDP增速較慢

相對于生態發展涵養區和北京的總體水平，延慶縣的GDP增速相對較慢（見表1）。2006—2013年延慶縣GDP平均增速為10.8%，而同期生態涵養發展區和北京的GDP的平均增速分別為12.5%和13.3%，在生態發展涵養區中GDP年均增速在北京市16個區縣中排名倒數第二。

（3）財政收入低，增速較慢

2006—2013年延慶縣財政收入穩步增加，由2006年的4.0億元增加到2013年的13.9億元，增加了約2.5倍。但延慶的財政收入總量小，2013年的財政收入僅占同期北京財政總收入的0.2%，生態涵養發展區的11.4%，財政收入在北京市16個區縣中排名倒數第一。另外，2006—2013年延慶縣財政收入年均增長率為19.4%，低于同期生態涵養發展區的年均增長率19.5%，遠低于同期北京市的年均增長率24.0%（見表2）。

（4）固定資產投資水平低，增速較慢

2006—2013年延慶縣全社會固定資產投資呈增加趨勢，由2006年的25.3億元，增加到2013年的77.6億元，增加了約2.1倍。但延慶的固定資產投資總量較小，2013年的固定資產投資僅占同期整個北京市固定資產投資的1.1%，生態涵養發展區的10.1%，固定資產投資在北京市16個區縣中排名倒數第一。此外，2006—2013年延慶縣固定資產投資年均增長率為17.3%，低于同期生態涵養發展區的年均增長率20.2%（見表3）。

2.產業結構仍待進一步調整完善

本部分從以下兩個方面進行分析。

（1）產業結構調整速度緩慢

產業結構調整的速度相對滯后。延慶縣三次產業結構由2006年的13.1∶26.6∶60.4調整到2013年的12.0∶25.4∶62.6，產業結構幾乎沒有變化，而同期北京市的三次產業結構由1.1∶27.0∶71.9調整到0.8∶22.3∶76.9，由此可見延慶縣產業結構調整的速度落后于整個北京市的平均速度。

圖3 2006—2013年延慶縣三次產業結構變化趨勢圖 （2）經濟欠發達狀態下的“三二一”產業結構

生態涵養發展區的總體經濟水平為“二三一”產業結構，但是對比延慶縣和其余四區縣（門頭溝區、懷 柔 區、平 谷 區、密 云 縣）的產業結構水平，延慶縣的第二產業規模非常小，第三產業總量水平也不高，第一產業缺乏優勢（見表4），換言之，延慶縣的“三二一”產業結構水平主要是由于第二產業規模很小、GDP總規模水平不高形成的，是經濟欠發達狀態下的“三二一”產業結構，是畸形的“三二一”產業結構。

3.旅游產業發展水平有待提升

延慶縣旅游休閑產業由于受所處地理環境制約、缺乏投資等外部資源的帶動，產業核心競爭力、發展環境和水平等方面存在薄弱環節。競爭力不足：以旅游為主的三產提升緩慢，旅游產業特色不強、品質不高、宣傳不夠、業態和效益差，整體水平偏低，產業競爭力不足，游客多做走馬觀花短暫的停留。雖然延慶旅游資源豐富，收入穩步增長（圖4），但與其他遠郊區縣對比旅游收入優勢不顯著（圖5）。

圖4 延慶縣旅游收入統計

圖5 2013年遠郊區縣旅游綜合收入

4.居民收入，公共服務和城鎮化水平不高

本部分從以下兩個方面進行分析。

（1）城鄉居民收入水平低，收入增速較慢

城鄉居民收入水平較低。2013年延慶縣城鎮居民可支配收入和農民人均純收入分別為31132元和15504元，低于同期生態涵養發展區的城鄉居民收入水平（32853元和16467元），遠低于同期整個北京市的城鄉居民收入水平（40321元和18337元），在全市各區縣中排名倒數第一。城鄉居民收入增速較慢。2006—2013年，延慶縣城鎮居民可支配收入由16703元增加31132元，農民人均純收入由7619元增加15504元，年均增速分別為9.3%和10.7%，其增速均低于同期生態涵養發展區和整個北京市的城鄉居民收入增速10.6%和11.4%。

（2）城鎮人口占比較低，城鎮集聚效應不明顯

截至2013年年底，全縣戶籍人口28萬人，其中非農人口12萬人，戶籍人口城鎮化率為43%，比全市（80.1%）低37.1個百分點；截至2013年年底，全縣常住人口31.6萬人，其中城鎮常住人口15.6萬，常住人口城鎮化率為49.4%，仍落后于全國同期平均城鎮化率（53.73%），比北京市整體水平（86.2%）低36.8個百分點。城鎮化水平不高導致城鎮聚集程度低，無法產生較強的規模效應和集聚經濟。

（三）機遇（O）

延慶區域發展的機遇有以下三個方面。

1.舉辦世界農業大會的機遇

本部分主要從以下兩個方面進行分析。

（1）2014年世界葡萄大會

延慶縣地理條件得天獨厚，是全國聞名的葡萄與葡萄酒優質產地，借2014年世界葡萄大會在延慶舉辦之機，延慶重點打造了一條北京最大的葡萄酒莊產業帶，包括標準的葡萄博覽園、葡萄酒莊產業帶、葡萄酒交易中心、質量鑒定評級中心、國家級葡萄科服中心、葡萄酒工程培訓中心。世界葡萄大會是延慶打造生態涵養發展區休閑旅游產業、推動都市型現代農業發展的重要機遇。

（2）世界馬鈴薯大會

第九屆世界馬鈴薯大會于2015年7月在北京延慶舉辦。北京延慶作為中國馬鈴薯重要的育種研發基地，本次農業會展為延慶縣馬鈴薯品種引進、良種繁育、品種推廣等，直接促進農民增收。通過高級別農業大會的舉辦，為延慶縣舉辦大型會展積累了經驗，是延慶縣提高自身知名度，促進休閑旅游和會展業發展的重要機遇。

2.2019年北京世界園藝博覽會的機遇

2019年A1級別的世界園藝博覽會，承辦地為延慶縣，于2019年4月29日至2019年10月7日召開，展期162天，主題為“綠色生活，美麗家園”。2019“世園會”的舉辦，不僅對于延慶縣的園林事業有巨大的推動作用，對當地的社會經濟、文化、城市發展有著直接和間接的帶動作用，還使延慶的發展充滿著新的機遇。一是旅游業的發展機遇。隨著北京居民旅游休閑方式的轉變和北京旅游產業的深度發展，延慶發揮其生態良好、環境優美的特點，加快生態農業與旅游業的融合，將會迎來一個旅游業快速發展時期[7]；二是基礎設施改造升級的機遇；三是生態文明發展的機遇；四是新興產業和文化產業發展的機遇。

3.2022年冬季奧運會的機遇

2022年冬季奧運會的成功申辦，將有利于延慶擴大以觀光旅游為龍頭的產業鏈延伸，促進長城文化資源的發掘，加快延慶文化產業的發展，而且將增添延慶經濟社會發展的動力。以為奧運會提供優質綠色安全食品為契機，擴大農副產品加工業、食品制造業的生產。借助奧運會，向全國和全世界宣傳“生態延慶”“文化延慶”和“休閑延慶”，打造品牌，發揮品牌效應，給延慶社會經濟綜合發展帶來前所未有的歷史機遇。

（四）挑戰（T）

延慶區域戰略發展的挑戰體現在以下三個方面。

1.建設生態屏障對工業發展提出了更高要求

由于區域單元主體功能定位不同，生態涵養區內大規模推進工業化的努力與限制工業排放的環保要求直接矛盾，生態屏障建設和生態環境保護對工業發展提出了更嚴格的要求[8]。延慶成為京西北綠色生態屏障和生態涵養區的環境定位，對產業選擇提出了更為苛刻的要求，即把環保型、節約型產業作為發展重點，環境保護的任務和壓力加大，造成產業成本和產業標準門檻高。

2.建設用地瓶頸制約突出，城鎮建設融資困難

作為生態涵養發展區和重要的水源保護地，國家和北京市在生態、環保等方面的現行政策對延慶城鎮化建設有較大限制。從土地方面看，由于城市規劃建設用地趨緊和農村集體建設用地流轉緩慢，城鎮化加速發展與建設用地指標不足的矛盾日益突出。從資金方面看，延慶縣投融資平臺規模不大，社會資本投入城鎮建設不多，城鎮建設資金不足。

3.消費水平的提高對旅游業文化內涵和服務方式提出了更高要求

居民消費水平的提高，要求延慶的休閑旅游業整體上要特色鮮明，各個景點引人入勝；并且要充分展示延慶文化底蘊，發掘時代文化價值，推進文化內容創新；還要不斷創新服務方式和提高服務水平，文明服務應成為延慶服務行業提升水平的基本要求。

三、延慶縣區域發展定位

本部分從有關區縣功能定位、延慶縣三次歷史定位、延慶縣區域發展定位三個方面進行分析。

（一）有關區縣功能定位

北京的生態涵養發展區的其他4區縣——懷柔縣、門頭溝區、密云縣、平谷區，以及與延慶相鄰的河北張家口市懷來縣，這5個區縣與延慶縣地理資源和自然環境相近，社會經濟發展特征比較相似。他山之石，可以攻玉，梳理相關區縣的定位，可以為延慶縣的戰略定位提供借鑒。

1.河北懷來縣功能定位

張家口市城市總體規劃文本（2011年修訂）對懷來縣的最新發展定位為：圍繞環首都綠色經濟圈戰略實施，建設京北生態新區，實現京畿科學發展強縣。

2.生態涵養發展相關區縣定位

懷柔縣、門頭溝區、密云縣和平谷區四區縣目前的最新定位體現在各區縣的“十二五”規劃報告中。懷柔縣發展定位：文化科技新區、國際交往新城、現代產業基地、生態宜居典范。門頭溝區發展定位：發展旅游文化休閑產業為重點，全力打造集休閑旅游勝地、高端商務新區、山水宜居新城、首都生態屏障為一體的現代化生態新區。密云縣發展定位：以人為本，科學發展，建設綠色國際休閑之都，生態、富裕、和諧新密云。平谷區發展定位：打造“生態綠谷”、 “京津商谷”、“綠能新谷”和“中國樂谷”，努力建設首都生態第一區。

3.橫向比較分析

上述5個區縣的戰略定位特色鮮明，但其共性也非常明顯。一是5區縣戰略定位都以生態環境建設、構建北京生態屏障為重心的。如懷來縣提出的“京北生態新區”，懷柔縣提出的“生態宜居典范”，門頭溝提出的“現代化生態新區”，密云縣提出的“生態、富裕、和諧新密云”，平谷區提出的“首都生態第一區”。二是5區縣的戰略定位的核心內容，都圍繞其在北京市或首都經濟圈的功能分工，結合自身資源稟賦和發展優勢提出來的。如懷來縣提出的“京畿科學發展強縣”，懷柔縣提出的“文化科技新區”，門頭溝提出的“打造休閑旅游勝地、高端商務新區、山水宜居新城”，密云縣提出的“綠色國際休閑之都”，平谷區提出的“京津商谷”、 “綠能新谷”。

延慶縣的經濟發展特征和自然環境狀況與上述5區縣有很多共同之處，在進行區域發展戰略定位時，既要以生態建設為基石，又要體現自己的資源優勢，避免定位雷同。

（二）延慶縣三次歷史定位

從《北京市城市總體規劃（2004—2020）》來看，延慶縣的定位是“生態涵養發展區”。已制定的《延慶新城規劃（2005—2020）》將延慶定位成“首都生態涵養重地、國際旅游休閑名區、現代生態宜居新城”。在《延慶縣“十二五”規劃》中，延慶的定位是“環境優美、生態宜居、富裕文明、幸福和諧的‘綠色北京示范區”。歷史上的功能定位對延慶的發展都起到了積極的推動作用，但是隨著經濟社會的發展，延慶的區域發展的內部因素和外部環境都在發生著深刻的變化，延慶的社會經濟發展面臨著新的問題。基于前文的SWOT分析，在對延慶的區域發展進行定位時，需要著重考慮以下幾個方面。

一是生態文明發展戰略。延慶的定位必須以生態建設為立足點，其功能定位必須體現生態文明發展戰略。

二是北京新的城市戰略定位。北京最新城市戰略定位是政治中心、文化中心、對外交流中心和科技創新中心。

三是京津冀協同發展戰略。京津冀協同發展已上升為國家重大戰略，延慶的定位必須置于這個大背景下來考慮。

四是延慶自身存在的問題。延慶的區域發展定位要致力于解決延慶存在的主要問題，在旅游業發展、基礎設施建設、新型城鎮化三個重點領域實施率先突破。

（三）延慶縣區域發展定位

綜上，延慶縣總體發展定位是：首都生態涵養重地，區域綠色發展典范，新型鎮化建設的示范區，首都綠色經濟圈的重要樞紐和面向京津冀協同發展的橋頭堡。

四、區域發展定位的具體措施

延慶縣區域發展定位的具體措施主要有以下五個方面。

（一）首都生態涵養重地

生態建設、水源保護是生態涵養發展區的第一要務：一是分層次、分階段、分步驟地推進深山原始生態系統、淺山農村生態系統和城鎮人工生態系統三個子系統的建設，并結合流域治理、礦區生態恢復等重點工程，繼續建設首都生態屏障體系。二是加強涵養區水源生態建設。以保護區域內各種河流和水庫為重點，全面啟動對河流、湖泊、水庫、濕地等水源及流域的綜合治理，開發節水設施，提高水利用率，發展節水產業。

（二）國際旅游休閑名區

以創建國家旅游綜合改革試點縣、鞏固標準化示范縣創建成果為契機、把握延慶舉辦2019年“世園會”和2022年奧運會申辦的機遇，打造“休閑延慶”旅游品牌，創新旅游體制機制，加大招商引資力度，優化旅游環境，切實改進宣傳營銷模式；同密云、懷柔、昌平、房山聯手共同打造京郊旅游產業帶，規劃縱貫全縣、對接周邊的旅游精品線路，構建“縣景合一”的綠色北京示范區和國際一流的旅游休閑名。

抓住舉辦世界級農業大會（“世葡會”、馬鈴薯大會等）和“世博會”等大型會展的機遇，匯集國內外高端產業要素，為延慶縣招商引資、新技術和新成果的引入帶動機會，其經濟擴散效應可以帶動諸如文化創意產業、體育產業與休閑旅游業互促互進，帶動交通基礎設施和旅游基礎設施的完善，讓游客慕名而來、來了就不想走、走時戀戀不舍，逐步把延慶由當前的“走馬觀花的短暫旅游地”，打造為終極型旅游目的地。

（三）綠色經濟發展示范區

延慶縣應立足于其“生態涵養發展區”的主體功能定位，堅持“生態引領、綠色發展”戰略理念，走“生態建設產業化、產業發展生態化”的發展路徑，堅持做大“三產”、做強“二產”、做優“一產”的產業發展思路，不斷推動產業結構調整，利用自身優勢，建立成中國綠色經濟的示范區。抓住新常態下北京市經濟發展方式轉型的機遇，大力發展循環型綠色農業、綠色工業、綠色服務業，比如生態友好型工業，新能源產業，生態農業，現代農業服務業，都市休閑旅游、鄉村旅游，會展產業，文化創意產業等，形成一、二、三產業共生耦合的產業鏈[9]。根據延慶縣的比較優勢和發展機遇，重點建設休閑度假、生態農業、新能源、文化創意四大綠色產業基地，促進延慶經濟發展。

（四）新型城鎮化建設示范區

延慶縣可憑借獨特的生態資源和獨有的區位優勢，在新型城鎮化建設過程中嶄露頭角、脫穎而出，成為中國新型城鎮化建設的示范區。利用優美的自然環境、豐富的生態資源，前景廣闊的生態產業，為新型城鎮化發展提供綠色環保、持續強勁的發展動力；利用適宜的地理氣候、豐富的農業資源，獨一無二的人文和自然旅游資源，潛力巨大的新能源和可再生能源，為新型城鎮化發展提供高效集約的核心競爭力；抓住北京市社會經濟發展的機遇、建設京西北交通樞紐和物流基地，憑借其交通和現代物流優勢，為新型城鎮化發展提供方便快捷、四通八達的物流網絡。

（五）京冀區域協同發展的紐帶

北京市長王安順指出，“要加快破除制約京津冀協同發展的體制機制障礙，形成目標同向、措施一體、作用互補、利益相連的區域協同發展機制，完成優化空間布局，推進交通基礎設施互聯互通、公共服務資源共建共享，加強生態環境保護方面合作、共同申辦冬奧會等八項任務”[10]。延慶作為京西北重要區域，與河北地緣相接，人緣相親，有多年涵養生態的豐富經驗，應在京津冀協同發展中發揮生態環境優勢，與其他地區相互幫助、取長補短、互利互惠，加快推動“八項任務”的完成，努力成為和京津冀地區協同發展的重要紐帶。

在未來，延慶應繼續堅定不移地實施生態文明發展戰略，堅持高端一流標準，解放思想，開拓創新，搶抓機遇，真抓實干，積極主動地承接中心城功能疏解，突出文化創意、教育科技、休閑娛樂、醫療等城市綠色產業的承接和重構，把延慶建設成為北京向河北地區輻射的橋頭堡。

參考文獻：

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[3]葉依廣，周蕾.南京在長江三角洲的定位與發展戰略[J].南京社會科學，2003，增刊：426-433.

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[5]史驥濤.靖江經濟開發區戰略定位研究[D].上海：復旦大學碩士學位論文，2008.

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[9]李茂，唐鑫.北京經濟重點戰略與對策研究[J].中國市場，2014（3）：30-37.

[10]牛一兵，朱競若，余榮華.真心主動地開創協同發展新局面[N].人民日報，2014年08月26日：05版.

（編輯：韋京）