存款保險制度迫近

胡曉玲

3月16日是兩會閉幕后的第一個交易日，A股兩市以小幅放量的姿態站穩3400點。各板塊全線飄紅。李克強在前一天的答記者問迅速在微信等社交媒體上被解讀為各種利好，市場信心得以穩固。

但就在這樣的市場氛圍中，銀行板塊卻在當天以1.08%的微弱漲幅墊底漲幅榜。央行行長周小川在兩會上關于存款保險制度上半年就可以推出的“個人估計”，建行行長張建國在兩會上“銀行是弱勢群體”的呼吁，都令兩會后市場對銀行的盈利前景感到不確定，甚至悲觀。而另一方面，民營銀行板塊卻也同樣因為保險存款制度的出臺預期在當天錄得3%以上的漲幅。

如果真如周小川預期的那樣，上半年就將推出存款保險制度，那么這一具有歷史意義的重大金融改革措施就將在兩個月內落地，幾乎可說是近在眼前。

對于這一制度的具體實施辦法，目前公眾所知的就是于2014年11月30日由央行起草向社會公開征求意見的《存款保險條例（征求意見稿）》（后簡稱《意見稿》）。這份《意見稿》規定存款保險實行限額償付，最高償付限額設為人民幣50萬元，所有的存款類金融機構都必須加入。

原有的存款準備金和存貸比規定并不會因存款保險制度的實施而同時取消，依然作為央行的監管和調控工具存在。每6個月，各家銀行按照各自的經營狀況以不同的費率繳納一次保費，央行方面稱存款保險費和存款準備金數量級相差上千倍，存款保險費很低。

承保機構并非任何商業保險公司，而是專設一家存款保險基金管理機構，該機構參加金融監管協調機制，并與中國人民銀行、銀行業監督管理機構等金融管理部門、機構建立信息共享機制。

《意見稿》還明確，存款保險基金管理機構不單單歸集保險費，還承擔確定各投保機構的適用費率，及運用這筆基金投資政府債券、中央銀行票據、信用等級較高的金融債券及其他高等級債券等。因此目前還沒有最終明確的除了存款保險條例的實施日期，就是其管理機構的人員組成和在整個監管架構中的從屬位置。

《意見稿》已于去年12月30日結束征求意見，等待國務院發布。作為存款利率上限放開的一項配套措施，存款保險制度的落地意味著利率市場化時代即將真正到來。影子銀行的問題有望解決，而銀行不再坐吃固定的高額利差，真正考驗銀行經營管理能力的時候也到了。

最高賠50萬 多還是少？

按照央行的說法，50萬元的最高償付限額可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。人們假設出現的存款搬家行為，必須發生在單一銀行賬戶存款超過50萬元的儲戶身上，就是說，假如你在某銀行存了100萬元，那么要保證存款保險能覆蓋所有儲蓄額，就需要將100萬元拆往兩家銀行各存50萬元。而根據央行的測算，這樣類型的儲戶數量只占全部儲戶的0.37%，含個人和企業。

因此，大規模儲蓄搬家的情況是不會發生的。

即便從其他國家發展存款保險制度的經驗來看，出現過大規模存款搬家的也只有日本。2002年4月1日，日本存款保險機構從原本的小額存款全額保護向限額保護轉變，這一轉變導致大量存款從中小銀行向大型金融機構轉移，從日資銀行向外資銀行轉移。為避免金融市場動蕩，日本政府最終只能將限額保護制度實施延期了三年。

實際上，目前全世界仍采用全額賠付的國家只有不到十個，之所以不采取全額賠付是為了避免銀行經營者有了完全的風險托底后，為牟利而蓄意提高經營風險，這就是所謂存款保險制度的“道德風險”所在。

然而就中國的現實情況來看，為實現存款保險制度的穩步起航，避免從存款隱性保護向顯性保護轉變可能給民眾造成的恐慌心理，初期采用全額賠付的辦法仍是必要的。根據此前的學術估算，賠付額20萬元時，就已經能覆蓋超過90%的儲戶，而50萬元相當于中國人均GDP的12倍多，遠高于國際上2-5倍的平均水平。但這一覆蓋力度顯然只是初期過渡，將保費金額漸進式下調，尤其是存款利率上限放開，銀行得以更自由地競爭之后，降低道德風險，是這一制度發展的必然趨勢。

除了在投保金融機構發生存款兌現困難時給予救助和賠付，存款保險機構通常還要配備專業的銀行救助、清算等風險管理方面的職能，甚至在可能的兌付危機發生之前就介入警告、干預和監管。

當兌付危機真正出現，銀行真的要面臨破產的境地，存款保險機構也可以通過銀行整體轉讓這種方式，將儲戶存款直接搬到另一家健康的銀行，以保證儲戶不受損失。這種非救助型救濟方式已經成為存款保險機構在實際處置危機時的常用手段，因為單純的賠付通常都無法真正達到救濟的目的。

中小金融機構倒閉風險大

存款保險制度的討論最早可推至20多年前，2008年底的《財經》雜志曾刊登文章提到存款保險制度在中國建立的初步框架：初期在人民銀行內設存款保險基金，經一段過渡期后再設獨立的存款保險公司。從目前《意見稿》中公開的方案來看，正符合這一框架設計思路。

即便去年底公開的《意見稿》也早在2011年年初就已提交國務院，并預期2013年左右出臺。當時作為全國人大代表、中國人民銀行南昌支行行長的高小瓊在兩會間隙接受采訪時就聲稱，實施存款保險制度“已是萬事俱備”。未可料，距離當年預期出臺的時間又過去了兩年。因此，此次周小川親自發話說預期上半年推出，可謂等待多時。

和該制度密切關聯的存款利率上限放開，周小川也明確為今年的“大概率事件”。在兩會上他是這樣說的：“去年，人民幣存款利率的上浮空間又擴大了20%，今年前不久的這次利率調整，又再進一步向上浮動區間擴大了10%，因此大家是非常合理地估計，認為我們離利率市場化也就是最后的存款利率上限的解除已經非常近了。今年如果能有一個機會，可能存款利率上限就放開了，大家期望中的最后一步就走出來了，這個概率應該說是非常高的。”

對于存款利率上限兩次擴大之后的效果，央行副行長易綱評價說，商業銀行的存款利率出現了差異化定價，大銀行上浮10%左右，中型股份制銀行上浮20%左右，而農村合作金融機構則上浮得更多，商業銀行和客戶之間的優化已經形成。

不過，本刊記者注意到，在央行將存款利率上調30%后，全國唯一將存款利率上浮到頂的上市商業銀行南京銀行，受到了央行的窗口指導，希望商業銀行有彈性、循序漸進地進行利率市場化。存款利率放開如果帶來銀行競爭的過激，是央行不愿看到的。因此，上浮空間的繼續擴大乃至完全取消，仍會有一個過程。

伴隨存款利率上浮空間增加的，正是各家銀行存貸款利率同時上浮，存貸利差縮窄。調查統計司司長盛松成認為，從上世紀七八十年代英美法日等國家采取利率市場化的經驗來看，也無一不經歷這樣一個過程。利差縮窄意味著銀行利潤下降，同時增加一部分存款保險成本，銀行經營難度上升，資本市場上銀行股股價受挫也就不難理解了。

有觀點認為，利率市場化勢將改變信貸市場由大銀行通吃的局面，因此更利于中小銀行的發展，尤其為民營銀行加入公平競爭鋪平了道路。影子銀行、地下錢莊等現象也能在很大程度上得到緩解。但是盛松成認為，從國際經驗來看，利率市場化進程中或完成后，商業銀行不能適應環境變化而面臨經營困難的事例很多，特別是中小銀行，即使在金融市場較為發達、金融監管較為完善的國家也不例外。

美國在利率市場化之后有1617家小銀行和1295家儲貸協會破產倒閉或接受援助，臺灣利率市場化之后發生了83起擠兌事件，其中74起發生在農村信用合作機構。這是由于中小金融機構為了生存發展，存款利率水平將略高于平均水平，而貸款利率水平卻略低于平均水平，成本更高，加上收益更少，技術水平、機構網點、產品創新和市場影響力等方面處于劣勢，拓展中間業務的能力也較弱，因此極易發生嚴重的經營困難。

實際上存款保險制度推出《意見稿》時，網上一項調查也顯示，民眾認為錢存向大銀行會更保險一些。正是基于這樣的經驗，存款保險制度被視作利率市場化的一項必備配套措施。

今年1月央行副行長潘功勝在國務院政策例行吹風會上表示，存款保險制度實施初期將實行單一費率，所有存款機構費率相同，但很快會過渡到差別費率，根據存款保險機構的風險水平，對不同的存款機構執行不同的費率水平。未來，存款保險費率的高低也無疑會成為一種信用“準評級”，不同銀行的經營風險大小將以這種方式被官方標示甚至排名。這也將成為存款保險制度的一項衍生功能。