我國公用移動通信基站管理現狀及建議

【摘要】 公用移動通信基站是新時期城市經濟社會發展的戰略性公共基礎設施，在移動互聯網高速發展的時代背景下，我國基站管理機制并不健全，存在著較多難點與問題。通過詳細梳理全國及典型省份基站管理政策法規，分析運營商基站管理中遇到的難題，提出針對我國基站管理的對策建議。

【關鍵詞】 基站 政策法規 基站規劃 電磁輻射公用移動通信基站（以下簡稱基站）是指在一定的無線電覆蓋區域中，通過移動通信交換中心，與移動電話終端之間進行信息傳遞的無線電收發信電臺及其附屬設施。一方面，基站是滿足公眾移動通信需求、保障國家安全、人民生命財產安全的重要基礎設施。另一方面，截至2013年底，全國移動電話用戶數已達到12.29億人，全年移動通信業務收入8747.9億元[1]，基站成為我國信息化發展，經濟發展的重要保障。

國務院“寬帶中國”戰略（國發〔2013〕31號）中提出“寬帶網絡是新時期我國經濟社會發展的戰略性公共基礎設施，發展寬帶網絡對拉動有效投資和促進信息消費、推進發展方式轉變和小康社會建設具有重要支撐作用。”表明了基站作為寬帶無線接入基礎設施的重要地位。在移動互聯網高速發展的時代背景下，我國基站管理機制并不健全，存在著較多難點與問題，因此分析我國基站管理現狀，針對現有問題提出相應建議對我國信息通信產業發展具有重要的現實意義。

一、基站管理政策法規梳理

我國三大運營商：中國移動、中國聯通和中國電信是基站建設的責任主體，每年運營商會根據自身網絡和業務發展需要，編寫未來三年的滾動規劃，開展基站投資建設工作。政府部門對于基站管理目前主要涉及三個部門：臺站執照發放由無線電管理局負責，行業監管由通信管理局負責，環評審批由環保局負責。

基站屬于臺站的一種，1993年至2014年期間，國家針對無線臺站設置出臺了一些規定，但針對基站的設置管理只在2005年出臺的《關于蜂窩無線電通信基站設置使用管理有關問題的通知》中有專門規定，該通知具體規定了基站申請審批、使用變更、撤銷停用、地區協調、干擾檢測等內容。

其他法律法規中涉及臺站管理的內容如下：一、1993年《無線電管理條例》第三章“無線電臺（站）的設置和使用”涉及了對臺站管理的相關規定。二、2004年《行政許可法》指明無線電臺（站）執照是行政許可證件的一種，應當符合《行政許可法》中對申請受理、期限、變更延續等規定。三、2009年《無線電臺執照管理規定》明確了無線電臺執照核發機構、發照流程和有效期等管理規定。四、2014年《無線電管理條例》正在修改過程中，有望對臺站的申請條件、許可流程、選址布局等進行細化規定同時強調電磁環境監測、評估制度和信息公開等。

總的來說基站從選址到維護缺少有針對性的法律規范指引，有關政府職能部門也對基站少有指導和管理，更沒有對基站選址的法律認可。基站完全由運營商自行選址建設，導致社會和公眾對基站選址和建設的合法性產生質疑。同時，由于沒有明確的建設審批流程，對于需要建在城市綠化帶、道路等公共區域的基站，運營商通常是采取與維護、養護隊伍簽訂合同的方式解決占地問題，基站的合法性得不到公共區域對應的行政主管部門認可。所以，地方政府為了從立法角度解決基站管理難題，紛紛出臺地方性法律規章。

上海市政府在2001年頒布實施了《上海市公用移動通信基站設置管理辦法》（上海市人民政府令第104號，2001年7月5日）。隨后又相繼發布了《上海市公用移動通信基站設置管理辦法實施細則》（滬信息委法[2005]281號，2005年10月11日發布）、《上海市無線電管理辦法》（2010年4月22日上海市人民政府令第43號），對基站選址、建設又做了進一步的規定。其中《上海市公用移動通信基站設置管理辦法實施細則》于2014年又進行了修編。

湖北省人民政府于2004年11月8日頒布了第271號省人民政府令《湖北省公眾移動通信系統基站管理辦法》。明確基站是城市基礎設施的法律地位，規定基站站址資源的開放原則，將基站建設納入城市建設規范，闡明共址基站和集約化基站的建設方法。云南省工業和信息化委（省無線電管理辦公室）組織編制形成了《云南省無線通信網絡建設管理辦法》，并于2014年3月1日起實施。明確了政府及其主管部門的職責，明確了無線移動通信網絡發展規劃制度，明確了基站選址、網絡建設用地、共建共享要求。此外，包括山東省、河南省、福建省、深圳市等多個省市相繼出臺了基站設置管理的地方性法規或規章。

二、運營商基站管理難題

運營商在進行基站管理時，面臨政府監管和公眾投訴兩方面壓力，難題主要集中在基站規劃、基站選址、基站審批和基站輻射等方面。

首要問題是在基站規劃時，缺乏政府的有序規劃引導。目前，基站的規劃建設通常是由運營商按照自身的需求制定的，沒有政府部門牽頭統籌來編制基站站址布局專項規劃，無法將基站納入城市的總體規劃中，導致基站規劃與城市整體規劃、區域規劃脫節。在沒有政府部門編制的規劃指導下，由于運營商自編的規劃缺少社會公信力，基站選址的合法合理性受到社會廣泛質疑。

另外目前公共區域建設的基站合法性嚴重不足，運營商在城市綠化帶、道路等公共區域建設基站時無明確的申請審批部門，運營商無法取得相應審批部門許可，僅與綠地養護隊或其他非正式組織簽訂合同，使得基站沒有合法手續，導致基站建成后相關部門可以以非法建設的理由將其拆除。同時，對于基站審批流程相對不明確、時效性較差，如環保局的環境影響評價審批時限為30個工作日，但這個工作時長與各運營商實際建站的時間需求無法匹配。運營商為了有效、快速建設基站，法律意識相對淡薄，存在“邊建邊報、未報先建、多建少報”的現象。

基站輻射問題也是導致基站建設、運維困難的主要難題之一。目前公眾對電磁污染的擔憂日益加深，電磁污染一直以來都是社會難以說清的問題，尤其對于住宅小區、醫院、中小學校、幼兒園等特殊場景的電磁污染更是人們關注的焦點。在沒有明確研究結論的前提下，網絡中關于電磁污染的錯誤宣傳，使得人們對電磁污染的認識更加偏頗。對于電磁污染的恐懼加深了普通市民對于基站建設的抵觸情緒，加劇了公眾私自破壞基站，逼遷基站行為的發生。

三、基站管理建議

建議一：強調基站戰略性公共基礎設施地位，將基站建設納入城市總體規劃。基站是新時期城市經濟社會發展的戰略性公共基礎設施，導致基站建設選址難，建設難的根本問題是因為政府部門沒有統籌基站建設規劃。建議由地方無線電管理局或通信管理局牽頭，將基站建設納入城市建設總體規劃，遵循共建共享、合理布局、標準統一的原則完成基站規劃工作。

建議二：明確公共區域基站設置申請審批程序，彌補基站管理法律空白。針對在園林綠地、道路兩側等公共區域建設的基站，出臺對應的管理辦法，建議明確由地方無線電管理局牽頭與規劃、園林綠化、公路管理部門形成聯合工作小組，對涉及占用公共用地的基站進行審批。

建議三：約束運營商基站建設行為，落實其主體責任。要求運營商按照規定進行相關審批，不得隨意進行基站建設。在基站建設時要求共建共享，保證施工安全，減少對公眾的影響并做好基站景觀美化的工作。要求運營商加強基站日常管理和維護工作，保證基站符合國家相關技術規范要求，保障基站安全和正常運營。在基站停用或拆除時，妥善做好原基站及其附屬設施占用區域的恢復工作。

建議四：引導公眾合理認知基站輻射，禁止私自破壞、逼遷合法基站。建議加強正面宣傳，通過科普手冊、電視教育、網絡宣傳等方式向公眾解釋基站造成的電磁污染極小、對周圍環境幾乎沒有影響。同時，禁止任何組織和個人破壞依法設置的基站，干擾基站運行。

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