自貿(mào)區(qū)2.0新圖景

郁風

這一方面是中國通過開放促改革思路的進一步貫徹，另一方面面對中央如此高的要求，各自貿(mào)區(qū)包括擴區(qū)后的上海自貿(mào)區(qū)，將面臨機遇和挑戰(zhàn)。

The Nlew Vision of FTA 2.0

繼去年12月國務(wù)院決定推廣上海白貿(mào)區(qū)試點經(jīng)驗，設(shè)立廣東、天津、福建三個白貿(mào)試驗區(qū)，并拓展上海白貿(mào)區(qū)的范圍之后，3月24日，中央政治局會議審議通過了廣東、天津、福建白南貿(mào)易試驗區(qū)總體方案，以及進一步深化上海自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案。

會議要求，四地自貿(mào)區(qū)要貫徹“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等同家戰(zhàn)略，在構(gòu)建開發(fā)型經(jīng)濟新體制、探索區(qū)域經(jīng)濟合作新模式、建設(shè)法治化營商環(huán)境等方面，率先挖掘改革潛力，破解改革難題。

4月20日，國務(wù)院分別印發(fā)通知，批準粵津閩白貿(mào)區(qū)方案和上海白貿(mào)區(qū)深化改革開放方案。四個白貿(mào)區(qū)共用的新的負面清單也同時公布。

外界普遍認為，自貿(mào)區(qū)由此已經(jīng)步人2.0時代。

4月10日，在由復(fù)旦大學主辦的第一屆中國高校白貿(mào)區(qū)研究高端論壇上，復(fù)旦大學經(jīng)濟學院黨委副書記、復(fù)旦大學白貿(mào)區(qū)綜合研究院秘書長尹晨對《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者表示，白貿(mào)區(qū)試點擴容，由原來的一地變成四地;上海白貿(mào)區(qū)范圍也從原來的28.78平方公里擴至約120平方公里，突破了以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)為主體的局限，包含大量服務(wù)貿(mào)易、金融等在內(nèi)的非海關(guān)監(jiān)管區(qū)的內(nèi)容;同時，中央對白貿(mào)區(qū)提出了更高要求，要求對接“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等同家戰(zhàn)略。這些都是之前所沒有的。

“這一方面是中同通過開放促改革思路的進一步貫徹，另一方面面對中央如此高的要求，各自貿(mào)區(qū)包括擴區(qū)后的上海白貿(mào)區(qū)，將面臨機遇和挑戰(zhàn)。”上海社科院世界經(jīng)濟研究所副所長、上海自由貿(mào)易試驗區(qū)研究協(xié)調(diào)中心秘書長徐明棋稱。

四地自貿(mào)區(qū)各具特色

根據(jù)去年12月公布的白貿(mào)區(qū)擴容方案，廣東白貿(mào)區(qū)涵蓋廣州南沙新區(qū)片區(qū)、深圳前海蛇口片區(qū)和珠海橫琴新區(qū)片區(qū)，天津白貿(mào)區(qū)涵蓋天津港片區(qū)、天津機場片區(qū)和濱海新區(qū)中心商務(wù)片區(qū)，福建白貿(mào)區(qū)涵蓋福州片區(qū)、平潭片區(qū)和廈門片區(qū)，上海白貿(mào)區(qū)的擴展區(qū)域則包括了陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)區(qū)片區(qū)和張江高科技片區(qū)。

四家白貿(mào)區(qū)的面積基本一樣。其中廣東白貿(mào)區(qū)總面積116.2平方公里，天津白貿(mào)區(qū)總面積119.9平方公里，福建白貿(mào)區(qū)總面積118.04平方公里，而上海白貿(mào)區(qū)在新納入三大區(qū)域后，面積從28.78平方公里擴至120.72平方公里。

中山大學副校長、白貿(mào)區(qū)綜合研究院院長李善民等專家認為，擴區(qū)后的上海白貿(mào)區(qū)將結(jié)合上海國際金融中心建設(shè)，打造金融創(chuàng)新示范區(qū);天津白貿(mào)區(qū)將服務(wù)京津冀一體化，大力發(fā)展實體經(jīng)濟;福建白貿(mào)區(qū)是對接臺灣自由經(jīng)濟區(qū)，建設(shè)“海上絲綢之路”;廣東白貿(mào)區(qū)則側(cè)重粵港澳金融合作、貿(mào)易自由化等，四大白貿(mào)區(qū)的定位有一定差異。

李善民解釋說，在金融創(chuàng)新方面，相比上海，廣東白貿(mào)區(qū)的目標在于打造區(qū)域金融中心，而非國際金融中心，核心特色是粵港澳聯(lián)動。

白2003年內(nèi)地與香港、與澳門先后簽署《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）后，促進粵港澳金融深度合作，在該框架下已經(jīng)做了多年，補充協(xié)議簽到了第十個版本。今后依托白貿(mào)區(qū)這一平臺，進一步深化CEPA政策，在強化人民幣跨境業(yè)務(wù)合作、金融市場對接、金融機構(gòu)合作和制度改革創(chuàng)新上，粵港澳金融合作還是有相當前景的。

福建師范大學福建白貿(mào)區(qū)綜合研究院院長黃茂興表示，在“一帶一路”戰(zhàn)略公布后，福建作為海上絲綢之路的核心區(qū)，目標是打造21世紀海上絲綢之路重要物流樞紐，其與白貿(mào)區(qū)疊加，將助推福建改革開放進入一個新高度。

而天津白貿(mào)區(qū)作為北方首個白貿(mào)區(qū)，承擔著京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略，和上海白貿(mào)區(qū)相比，其金融創(chuàng)新的側(cè)重點也有所區(qū)別。天津自由貿(mào)易研究院執(zhí)行院長劉恩專稱，天津金融業(yè)的業(yè)態(tài)和體量規(guī)模，都與上海不同，天津的金融與航運金融、融資租賃相聯(lián)系，更具有服務(wù)于實體經(jīng)濟的特色，上海作為金融中心則是總體金融實驗。

4月20日國務(wù)院批準的四大白貿(mào)試驗區(qū)方案共計71項改革創(chuàng)新任務(wù)，其中上海25項，天津和福建各16項，廣東14項，在此基礎(chǔ)上還分解出多項細分任務(wù)。從總體方案來看，相比起原有的上海白貿(mào)區(qū)，四大白貿(mào)試驗區(qū)將新推出多項機制體制創(chuàng)新舉措。擴展區(qū)域之后的上海白貿(mào)試驗區(qū)也進一步增加試點內(nèi)容。

還有哪些制度創(chuàng)新

中央要求，四大白貿(mào)區(qū)要繼續(xù)以制度創(chuàng)新為核心。

徐明棋對《中同經(jīng)貿(mào)聚焦》記者總結(jié)了過去一年多來上海白貿(mào)區(qū)已經(jīng)做出的主要改革探索。首先是政府行政管理體制改革，通過減少審批，構(gòu)建事中、事后監(jiān)管體系，“往前邁出了半步”。其次是貿(mào)易便利化措施，如構(gòu)建國際貿(mào)易的“單一窗口”，搭建電子通關(guān)平臺，“也還只是半步。目前還有很多部門沒有納入，部門監(jiān)管信息不能完全共享，制約了貿(mào)易便利化的進一步提升。這些未來都需要全部走完。”冉者，投資管理體制改革方面，主要就是負面清單制度。金融體制改革方面，一行三會目前出臺了51條支持自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的意見，“其中最關(guān)鍵的舉措其實就是設(shè)立自貿(mào)賬戶。”但徐明棋表示，自貿(mào)賬戶的設(shè)計還比較復(fù)雜，“光是申請準備的各種資料，就夠看一個禮拜。監(jiān)管部門對于風險控制的要求非常嚴格，哪個環(huán)節(jié)沒有做到，相關(guān)金融機構(gòu)就無法開設(shè)自貿(mào)賬戶。開設(shè)自貿(mào)賬戶后，功能要一步步往前推，外匯要進去，個人賬戶接著也要開設(shè)，但推進步驟目前遭遇不少阻力。”

徐明棋坦言，就目前來說，自貿(mào)區(qū)推出的各項改革措施，對于企業(yè)而言，其能夠獲得的利益和商機并不多。

廈門大學經(jīng)濟學院副院長朱孟楠也認為，自貿(mào)區(qū)在協(xié)同合作方面存在一些空檔，政府部門之間相互協(xié)調(diào)不夠。

上海浦東新區(qū)副區(qū)長、上海自貿(mào)區(qū)管委會副主任簡大年在4月10日的第二屆復(fù)旦大學一新加坡管理大學國際論壇上形象地比喻說，現(xiàn)在改革處于“蜂窩煤”的狀態(tài)，相互之間缺乏協(xié)同性，這是“自貿(mào)區(qū)2.0版”的改革方向。不少專家認為，通過深化改革，“自貿(mào)區(qū)2.0版”要解決企業(yè)“能進不能干”的問題。

在簡大年看來，未來上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)將重點思考五個問題，包括如何與構(gòu)建開放性經(jīng)濟新體制更加本質(zhì)地結(jié)合;如何與上海“四個中心”和科技創(chuàng)新中心建設(shè)結(jié)合;如何與完整的一級地方政府自身改革結(jié)合;如何將各個片區(qū)的特點和優(yōu)勢結(jié)合;如何與長三角和長江經(jīng)濟帶發(fā)展有機結(jié)合。其中，構(gòu)建新體制應(yīng)作為白貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心與指導思想。

在次日的第三屆中國自由貿(mào)易試驗區(qū)論壇上，上海市政府發(fā)展研究中心主任肖林還表示，上海白貿(mào)區(qū)擴區(qū)后，要積極爭取更多的壓力測試在上海白貿(mào)區(qū)完成，例如金融領(lǐng)域的開放。同時，上海與其他三地白貿(mào)區(qū)可以進行互補試驗、對比試驗，“充分檢驗復(fù)制推廣的可行性。”包括也可以共同試驗，例如針對負面清單。

負面清單怎么改

至于2015版負面清單，上海白貿(mào)區(qū)管委會副主任朱民此間強調(diào)，“自貿(mào)區(qū)的核心任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，負面清單是重中之重和最直觀的表現(xiàn)。”評價白貿(mào)區(qū)負面清單不僅要看長度，更要關(guān)注透明度。朱民表示，2014年，上海白貿(mào)區(qū)負面清單由190條縮減至139條，縮減率達26.8%，調(diào)整率則要更大。目前，2015版的負面清單正在制定當中，肯定會比以往的版本更簡短、更透明。下一步，有關(guān)各方可以針對白貿(mào)區(qū)負面清單管理模式進行深入研究，重點關(guān)注政府事中事后監(jiān)管問題，逐步將現(xiàn)有的規(guī)則監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)樵瓌t監(jiān)管，并建立一個完善的公平監(jiān)管體系，防止出現(xiàn)監(jiān)管套利和選擇性執(zhí)法的情況。

復(fù)旦大學白貿(mào)區(qū)法研究中心主任龔柏華則表示，現(xiàn)在的說法是“四大白貿(mào)區(qū)共用一張清單，在發(fā)改委、商務(wù)部等部門指導下制定”。這同然可以解決區(qū)域之間無序競爭的問題，但先行先試的作用就弱了。他認為，應(yīng)執(zhí)行各白貿(mào)區(qū)負面清單的協(xié)調(diào)原則，一個可行的方法是：允許四大白貿(mào)區(qū)在負面清單上搞出新內(nèi)容，這些內(nèi)容一旦被中央批準，白動在其他區(qū)域執(zhí)行。如此既消除了清單不統(tǒng)一的擔憂，又保留了各自特色。

“負面清單還是不宜頻繁修改，應(yīng)當保持一定的穩(wěn)定性。”龔柏華表示。他也同時認為，負面清單在限制性內(nèi)容上需做更多透明性的說明。此外，合法性方面，在負面清單之外，還可推出一張對中外資都禁止的清單，冉加上例外條款，就能夠充分體現(xiàn)“非禁即可”的理念，企業(yè)拿著清單進行比照就能夠知道該領(lǐng)域能否進入，而不是無所適從。

4月20日最終公布的新負面清單為122條，略少于此前上海白貿(mào)區(qū)的139條，且四個白貿(mào)區(qū)共用。外界注意到，新清單保留了對外商在出版、新聞、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容、電影等領(lǐng)域的投資限制，并保留了現(xiàn)有的外商投資證券業(yè)務(wù)合資公司持股比例上限49%的規(guī)定。航空和水路貨運、公路旅客運輸?shù)纫矊儆谙拗祁悺?/p>

服務(wù)業(yè)開放空間有多大

事實上，對自貿(mào)區(qū)試驗重要內(nèi)容之一、也是備受外資關(guān)注的服務(wù)業(yè)開放，其空間到底有多大？部分學者抱持著些許疑問。

復(fù)旦大學經(jīng)濟學院教授程大中在前述高校自貿(mào)區(qū)研究高端論壇上對《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者表示，中國特色的自貿(mào)區(qū)實際上是以一國之內(nèi)的自貿(mào)同區(qū)（FTZ）的形式來裝填國家之間自貿(mào)區(qū)（FTA）的內(nèi)容。傳統(tǒng)的一國之內(nèi)的自貿(mào)同區(qū)很少涉及服務(wù)業(yè)，而國家之間的自貿(mào)區(qū)貿(mào)易類型多種多樣。

這和服務(wù)業(yè)的類型特點有關(guān)一一服務(wù)是無形的，很難貯存;服務(wù)的生產(chǎn)和消費是同時性的;服務(wù)在跨境貿(mào)易意義上的可貿(mào)易性是很低的。這些特點也決定了服務(wù)領(lǐng)域開放的三個模式最為重要，包括商業(yè)存在、要素流動和媒介傳輸。“商業(yè)存在和FDI（外商直接投資）落地相關(guān)，F(xiàn)DI落地必然要求空中支撐，上海白貿(mào)區(qū)如此狹促的范圍無法支撐.即便擴區(qū)后也不行;要素流動則與簽證制度有關(guān)，媒介傳輸和信息白南度有關(guān)，這些都是我們的現(xiàn)有條件所不具備的。”

程大中稱，從實踐來看，目前白貿(mào)區(qū)的成果也很少跟服務(wù)業(yè)開放有關(guān)。他認為，通過服務(wù)業(yè)開放來促改革顯然有些舍近求遠，“真正要改革開放的服務(wù)業(yè)是那些系統(tǒng)性、全局性和壟斷性的服務(wù)行業(yè)，包括政府服務(wù)、金融服務(wù)、教育醫(yī)療、新聞出版廣播電影電視、交通運輸、信息通訊等。”

在擴大服務(wù)業(yè)開放上，上海白貿(mào)區(qū)在2013年選擇了金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會服務(wù)等六大領(lǐng)域，實施23條開放措施，暫停或取消相關(guān)準人限制。除了有限牌照銀行等之外，據(jù)稱，目前這些措施都已基本落地。

但正如復(fù)旦大學白貿(mào)區(qū)綜合研究院秘書長尹晨所言，其中文化方面開放最大的，就是藝術(shù)品保稅展示交易、舞臺設(shè)備的生產(chǎn)和交易等，其他因涉及宣傳、安全等一系列原兇難以開展。

徐明棋則介紹說，社會服務(wù)領(lǐng)域方面，目前已有德國阿蒙特醫(yī)院落戶白貿(mào)區(qū)等，但基礎(chǔ)設(shè)施的建成需要過程，開展相關(guān)業(yè)務(wù)也涉及中國特殊的審批制度，“很多具體問題有待于相關(guān)部委拿出實施細則。”他表示，“服務(wù)業(yè)開放還是能夠在有限范圍內(nèi)推進一部分改革的，盡管目前這方面的速度確實相對比較慢。在初期探索政府管理體制改革、貿(mào)易便利化、金融改革等之后，白貿(mào)區(qū)可以重點在這方面有所推動。”

更多自貿(mào)區(qū)？

值得關(guān)注的還有，在2013年9月上海首度設(shè)立白貿(mào)區(qū)后，去年曾有報道稱，有23個省份都在申請白貿(mào)區(qū)，有一些已經(jīng)進入商務(wù)部的審議階段，還有一些是省里面提出了方案，還沒有上交中央部委。

在廣東、天津、福建被確定為第二批白貿(mào)區(qū)試點之前，有媒體報道各地白貿(mào)區(qū)申請曾被叫停，方案被要求重新審查。

而在第二批白貿(mào)區(qū)還未掛牌之際，又有不少省市提出新一輪申請，雖然申報數(shù)量比之2014年已大幅減少。今年年初的地方兩會上，包括湖北、重慶、陜西等多地都將白貿(mào)區(qū)申請寫進政府工作報告，其中，重慶、廣西欽州以及山東青島三地的白貿(mào)區(qū)方案已經(jīng)上報至國務(wù)院層面。有關(guān)第三批白貿(mào)區(qū)的競逐日益激烈。

就此，上海自自由貿(mào)易試驗區(qū)研究協(xié)調(diào)中心秘書長徐明棋分析稱，中央已經(jīng)決定不全面推開白貿(mào)區(qū)試點，“因為一些省份還是按照傳統(tǒng)的搞開發(fā)區(qū)的模式來搞白貿(mào)區(qū)。但白貿(mào)區(qū)不是傳統(tǒng)的招商引資的開發(fā)區(qū)，而是著眼一整套制度體制試驗和對外開放舉措試驗，必須選擇有一定基礎(chǔ)的地區(qū)來進行試點。”他告訴《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者，預(yù)計隨著時間的推移，白貿(mào)區(qū)數(shù)量可能還將增加數(shù)個，但不可能每個省份都搞白貿(mào)區(qū)，白貿(mào)區(qū)的成功經(jīng)驗完全可以在各省現(xiàn)有的綜合保稅區(qū)內(nèi)進行推廣。