限制長時間大面積租賃農(nóng)地

高云才　馮華

農(nóng)業(yè)部等四部門日前發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》，備受各方關(guān)注。目前我國工商資本租用農(nóng)地狀況如何，四部門為何要出臺意見，資本下鄉(xiāng)面臨哪些政策禁區(qū)，對資本違規(guī)大肆圈地，國家又將如何監(jiān)管？針對以上問題，農(nóng)業(yè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了詳細(xì)解讀

日前，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、國家工商總局四部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》，就引導(dǎo)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理、健全風(fēng)險防范機(jī)制和強(qiáng)化事中事后監(jiān)管等問題進(jìn)行了明確規(guī)定。筆者就相關(guān)熱點問題采訪了農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華。

流入企業(yè)承包地年均增速超20%

近年來，工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地的情況越來越多。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，近3年來，流入企業(yè)的承包地面積年均增速超過20%。截至2014年年底，流入企業(yè)的承包地面積已達(dá)3882.5萬畝，約占全國農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)總面積的10%。

陳曉華說，一方面，工商資本可以帶來資金、技術(shù)和先進(jìn)的經(jīng)營模式，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)地，容易擠占農(nóng)民就業(yè)空間，加劇耕地“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，隱患很多。

陳曉華表示，出臺《意見》主要目的是引導(dǎo)工商資本有序進(jìn)入農(nóng)業(yè)，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

對租賃農(nóng)地時間面積進(jìn)行上限控制

出臺這一《意見》并不意味著鼓勵工商資本下鄉(xiāng)搞農(nóng)業(yè)的政策有所調(diào)整。陳曉華表示，歡迎和鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，這個政策是一貫的、明確的。

為引導(dǎo)好工商資本下鄉(xiāng)，《意見》明確一是鼓勵工商資本重點發(fā)展資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加速向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。二是限制工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)地，嚴(yán)禁借政府或基層組織通過下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地。大面積租地，不僅擠占了農(nóng)民的發(fā)展空間，而且企業(yè)的經(jīng)營成本也會很高，容易形成新的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”，這對企業(yè)來講也是不利的。三是禁止擅自改變農(nóng)業(yè)用途、嚴(yán)重破壞或污染租賃農(nóng)地等違法違規(guī)行為。這條底線不能破。

針對《意見》中提出的對工商資本租賃農(nóng)地時間和面積進(jìn)行上限控制，陳曉華解釋說，我國還有大量的農(nóng)民在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，愿意種地的農(nóng)民也不少，農(nóng)村土地應(yīng)該優(yōu)先流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。在土地流轉(zhuǎn)問題上，既要解決好農(nóng)業(yè)的問題，又要解決好農(nóng)民的問題。

因此，去年11月印發(fā)的中辦發(fā)61號文件明確提出，各地對長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制。《意見》要求，各地應(yīng)綜合考慮人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平等因素確定上限。既可以確定本行政區(qū)域內(nèi)工商資本租賃農(nóng)地面積占承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個企業(yè)（組織或個人）租賃農(nóng)地面積上限。

健全備案制度及資格審查、項目審核制度

《意見》提出，要對工商資本租賃土地建立分級備案制度。陳曉華表示，這是為了各級通過備案方式掌握工商資本租賃農(nóng)地情況。考慮到各地情況千差萬別，《意見》對此只作了原則性規(guī)定，一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）兩級備案為主，面積特別大的，再逐級向市（地）、省級備案，對租賃農(nóng)地超過當(dāng)?shù)厣舷蘅刂茦?biāo)準(zhǔn)或者涉及整村整組流轉(zhuǎn)的，要作為備案重點；二是備案的具體事項應(yīng)包括農(nóng)地租賃合同、農(nóng)地使用情況等內(nèi)容。

此外，《意見》提出，鼓勵各地依法探索建立工商資本租賃農(nóng)地資格審查、項目審核制度，并就審查監(jiān)督機(jī)制、審查內(nèi)容提出了要求。

《意見》提到，工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)通過公開市場規(guī)范進(jìn)行。陳曉華回應(yīng)說，土地流轉(zhuǎn)的過程應(yīng)當(dāng)是市場配置資源的過程。我們鼓勵工商資本租賃農(nóng)地通過公開市場規(guī)范進(jìn)行，而不是以行政推動的方式、暗箱操作的方式租地。

近年來，各地積極探索建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。目前，全國已建立縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心1.6萬余家；其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心1.5萬余家。

加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，確保農(nóng)地農(nóng)用

為切實保護(hù)農(nóng)村土地資源，《意見》提出，要強(qiáng)化工商資本租賃農(nóng)地事中事后監(jiān)管，重點是確保農(nóng)地農(nóng)用。一是強(qiáng)化租賃農(nóng)地的用途管制，采取堅決措施嚴(yán)禁耕地“非農(nóng)化”。二是指導(dǎo)租地企業(yè)（組織或個人）合理使用化肥、農(nóng)藥等投入品，防止出現(xiàn)掠奪性經(jīng)營，確保耕地質(zhì)量等級不下降。三是《意見》對于違法違規(guī)行為分別提出監(jiān)管措施：對撂荒耕地的，可以停發(fā)糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。對在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項目實施區(qū)、全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實施區(qū)違反產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的，停止享受相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策。對失信租賃農(nóng)地企業(yè)要通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示，并啟動聯(lián)合懲戒機(jī)制。對擅自改變農(nóng)業(yè)用途、嚴(yán)重破壞或污染租賃農(nóng)地等違法違規(guī)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，責(zé)令限期整改，并依法追究相關(guān)責(zé)任。

陳曉華介紹，為防范工商資本租賃農(nóng)地可能帶來的風(fēng)險，《意見》提出了三項措施，一是工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)通過公開市場規(guī)范進(jìn)行。嚴(yán)禁工商資本借政府或基層組織通過下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地。二是指導(dǎo)工商資本與農(nóng)戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，并明確土地流轉(zhuǎn)用途、風(fēng)險保障、土地復(fù)墾、能否抵押擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)，以及違約責(zé)任等事項。三是鼓勵各地建立健全租賃農(nóng)地風(fēng)險保障金制度，用于防范承包農(nóng)戶權(quán)益受損。