推進農村基礎設施建設的思考

張英鑫

近年來，湖南省溆浦縣把農村基礎設施建設、村級公共服務、社區管理改革一并納入財政公共服務體系，初步形成了項目有規劃、財政有預算、服務有舉措、改革有保障。特別是在農村的“三通”（通路、通水、通電）項目建設過程中，各級財政部門給予了前所未有的資金支持和優惠政策傾斜，極大地改善了農村交通、用水、用電和農業生態環境，確保了農業增產、農民增收、農村經濟快速發展。

一、溆浦縣農村基礎設施建設現狀

（一）農村公路建設全面提質提級。近三年，溆浦縣投入2.4億元，建成通達公路項目246個，總里程784公里；投入13.5億元，建成通暢公路項目 612個，總里程2493公里。如今該縣農村通達率已達100%，通暢率已達90%，徹底改變了以往農民群眾出行難和農產品及農業生產物資運輸難的舊面貌。

（二）農田水利建設和人飲工程投入喜人。在病險水庫加固方面，近三年累計投入財政資金1.5億元，對全縣43座病險水庫進行了加固。同時投入財政資金6400萬元，完成6處中小河流的治理項目。在人畜飲用水安全工程建設項目方面，該縣自2006年開始實施，9年間總投資1.932億元，共興建農村飲水安全工程272處，項目涉及全縣429個行政村，共解決全縣40.85萬農村人口飲水安全問題。

（三）農村能源結構逐步趨于合理。從2009年到2014年，溆浦縣農網改造升級工程完成工程總投資2.79億元，新建、改造10kv線路435.46千米，新建、改造低壓線路3392.37千米，新建、改造配電變壓器897臺，容量124735千伏安，一戶一表改造109331戶。全縣共有527個行政村完成了農網改造，改造率為80.6%。

（四）資金投入模式向多元化發展。積極向上爭取專項資金，發展農村公共基礎設施建設。增加信貸支持，發放創業小額擔保貸款、農村婦女小額擔保貸款、雙聯惠農貸款和其他貸款2億元左右。充分發揮村級公益事業建設“一事一議”財政獎補資金的杠桿作用，調動民間資本和勞力，新建了一批事關農村民生項目工程，為農村基礎設施建設和農村經濟的快速發展提供了資金支持。此外，該縣還積極嘗試探索運用政府性擔保平臺及PPP模式、政府購買服務等方式，依法吸納民間資本參與農村基礎設施建設項目。

二、溆浦縣農村基礎設施建設存在的問題

一是待建項目“空白多”。當前農村基礎設施建設投入還不夠全面，尚存在不少空白村，使一些急建項目處于待批待建中。如溆浦縣農村公路通暢率僅為90%，且公路等級低，路面窄，路況差；全縣還有239個行政村的35.62萬人存在飲水安全隱患；有127個行政村未進行農網改造；大部分村莊無消防基礎設施，無污水、垃圾處理設施，抗御火災事故的能力十分薄弱，村莊生活環境差。

二是投入無序“浪費大”。各部門在項目安排實施時，受制于上級主管部門政策性要求，造成“各自為政”現象，使項目在申報、建設過程中產生壁壘，難以統籌整合，項目分散，資金浪費大。再加上部門間項目信息不互通，造成一些資金的投入無序，甚至存在重復建設的現象。

三是籌資配套“難度高”。一些急需建設的項目由于縣級財政資金缺口大，負擔不了上級要求的配套比例，加之青壯年勞力常年外出務工，不能籌資籌勞，導致配套比例高的項目難以啟動或進展緩慢。

四是項目管護“到位少”。一些已經建成投入使用的項目，由于重建輕管現象的存在，以及建后管護責任不落實等多種因素，使建成后的項目難以發揮其最佳效益，使用壽命普遍較短。

以上存在的問題，究其原因，一是部門之間的“各自為政”形成項目壁壘，信息不互通，項目難整合。由于體制等多方面原因，財政公共投入農村基礎設施建設的項目資金分散，各職能部門的項目計劃和資金都來自上級主管部門，各自都有工作目標，且片面強調專款專用，統管過死，形成項目壁壘，“資”出多門，投入分散，難以形成合力。

二是轉移支付不能滿足實際需要，配套比例高，資金缺口大。近年來，財政投入農村基礎設施建設的資金增加很多，但對農村交通、水利、教育、衛生等基礎設施建設項目來說，資金的投入量遠遠滿足不了現代農村建設發展需要。由于項目建設資金實行分級配套政策，在具體項目中，省、市配套資金少， 對公共性的社會事務承擔不足，而縣級財政配套難度大，形成投入結構上的不合理，嚴重影響了項目的實施，致使資金缺口大，項目建設進度慢。

三是項目工程受自然條件影響大，維護管理難度大，投入難以跟上需求。溆浦縣屬于山區縣，農村基礎設施容易受自然不可抗力影響，損毀等情況嚴重。再加上該縣財政困難，可用于農村基礎設施建設的財政資金有限，導致部分設施維修資金不足，因而出現了項目使用壽命短的情況。

四是基層干部創新投入意識不強，“等靠要”思想嚴重，投入渠道單一。目前溆浦縣絕大多數農村基礎設施建設資金來源于財政投入，基層干部“等、靠、要”思想嚴重，沒有積極引導民間資本和信貸資金投入，不能充分發揮市場機制的作用。

三、推進農村基礎設施建設的建議

農村基礎設施建設對改善農業生產條件、促進農村經濟發展和提高農民生活質量具有重大意義，是維護社會穩定的重要基礎。對照建設小康社會的目標要求，農村基礎設施建設還有許多工作要做，任務十分艱巨。

（一）強化規劃引領。完善的規劃需要全面掌握農村基礎設施建設的現有狀況，引導農民群眾集中建房，抓好編制農民集中居住區建設規劃。各個村級組織應根據自身實際情況制定建設規劃框架，并報鄉鎮政府審核。在建設規劃的框架內，確定若干投向重點，整合各類資源，集聚各項資金，集中力量推動公共項目的實施，逐步形成按規劃統籌項目，以項目安排資金的投資管理新格局。

（二）加大整合力度。除直接補貼農民的資金、有特殊用途的救災救濟資金外，所有涉農項目資金應納入整合范圍，包括上級和縣本級財政安排的農業、林業、水利、畜牧、農機、扶貧、農業綜合開發、土地整理、水土保持、生豬標準化、現代畜牧業建設、農村公路、基層組織建設、文教科衛、旅游開發、環境保護、民政、住建等。在項目整合方面，縣一級應成立項目資金整合領導小組，全面加強組織領導、統籌協調和督促檢查，及時協調解決項目資金整合過程中存在的問題。在項目規劃、立項報批、方案制定、預算編制和項目實施等過程中，由整合領導小組進行嚴格審核和全程監管，按“項目能歸攏的歸攏、不能歸攏的則強化統籌配合”原則，把所有渠道項目資金實行集中管理，捆綁使用，確保項目建設規范有序，對于群眾急需和積極性高的項目優先啟動。

（三）創新投入方式。除了積極爭取和利用中央財政投入、地方財政加大專項資金投入，采取有力措施整合支農資金，“集中財力辦大事，捆綁資金保重點”等措施外，應當改革資金投入方式。凡涉及農村區域的基礎設施，如公路、水利、社會事業的設施等，主要由政府投入；對可以通過資源開發產生效益或今后可以運營回收投資的基礎設施項目，政府可制定優惠政策或以獎代補方式，運用市場機制，采取政府與社會資本合作（PPP）的建設模式進行，吸引開發業主投資。如一些農產品加工生產基地范圍內的農村水、路等設施，就可以采取由企業來投資。對農戶自愿參與并直接受益的項目如新建房、改廁、沼氣池建設等，可采取財政資金以獎代補來引導民間資金投入，從而有效緩解公共財政對農村基礎設施建設的投入壓力。

（四）完善項目管護主體責任制。要積極發動村民自治，加大宣傳力度，增強干部群眾建設與管護的主動性和積極性。要積極探索建立農村基礎設施管護的長效機制。要明確縣、鄉鎮（街道）、村在農村基礎設施建設與管理的事權，建立事權與責任相統一，責權利相結合的分級負責制。

（五）健全績效考核機制。對已經完工的項目，進行績效考核，制定獎懲辦法，獎補資金的兌現以及后續項目的安排與績效考核結果掛鉤；對工作開展好、程序規范、成效明顯的鄉村，加大獎勵力度并在后續項目安排上給予優先；對工作開展不力、程序不規范的鄉村，將視情況少安排或不安排后續項目資金；對弄虛作假騙取、套取項目資金的行為，按照有關規定嚴肅處理。通過發動村民自治，優化產權配置改革，實行村務公開，使農村基礎設施真正走上“平時有人管，壞了有人修 ，更新有能力”的良性軌道，確保農村和農民長期受益。

（作者單位：湖南省溆浦縣財政局）

責任編輯：欣聞