農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象及其防控

杜德魚

摘要論述了我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度及“空心村”現(xiàn)象，分析了“空心村”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因及治理“空心村”的必要性，提出治理“空心村”現(xiàn)象的五條對(duì)策。

關(guān)鍵詞宅基地“空心村”改革

一、農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象

在城鄉(xiāng)一體化背景下，在新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，造成農(nóng)村住房閑置。一戶多宅已不是少數(shù)，大量宅基地及住房閑置，“空心村”現(xiàn)象幾乎遍布全國(guó)。事實(shí)上的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、買賣、租賃也大量存在，甚至城市居民到社區(qū)、農(nóng)村購(gòu)置房產(chǎn)，近幾年此類案件糾紛大量出現(xiàn)，有資料顯示北京市近郊宅基地流轉(zhuǎn)與占宅基地總數(shù)的10%左右，有的高達(dá)40%以上。上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)城南村有80%的宅基轉(zhuǎn)讓給了外來人員居住。湖北省荊州市自2003年以來，宅基地出租屋在20%以上。海南三亞市的東岸、海螺、月川、林春、鹿回頭等城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民出租也在20%以上。西安市近郊城中村幾乎家家戶戶都在出租，形成食租者階層，亂蓋房加蓋房現(xiàn)象，小產(chǎn)權(quán)房已成頑疾。

近10年來隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民生活水平提高，交通狀況改善，由于出行需要許多農(nóng)民都把新房建在地理交通位置比較便利的地方，并逐漸形成新的農(nóng)村村落布局。且農(nóng)村居民多建新舍而不拆老屋，導(dǎo)致新村與“說村不是村，有院沒有人，說地不是地，草有半人深”的“空心村”并存，給農(nóng)村宅基地的管理提出新問題，造成大量耕地浪費(fèi)。安全隱患，生態(tài)環(huán)境惡化，需要通過深化農(nóng)村土地改革，改革農(nóng)村宅基地制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化來防控。

二、“空心村”產(chǎn)生的原因

分析“空心村“產(chǎn)生的原因，概括起來主要有：（1）落后的思想觀念導(dǎo)致節(jié)約用地意識(shí)不強(qiáng)，看風(fēng)水、圖虛榮、攀比心理、貪多求大、靠近公路、一戶多宅，形成“空心”“空置”。（2）城鄉(xiāng)一體化，尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)一體化規(guī)劃滯后于農(nóng)民住房建設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)民建房隨意性大，形成空置和浪費(fèi)。（3）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，農(nóng)村土地的非自由轉(zhuǎn)讓，宅基地的轉(zhuǎn)讓限制使其所包含的權(quán)利不完整，導(dǎo)致土地價(jià)值的消散或貶損。也就使農(nóng)民棄老屋另占耕地建新屋成本很低，且無疑具有示范效應(yīng)，直接導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)和加劇。（4）相關(guān)法律法規(guī)不健全及監(jiān)管不力，原有法律法規(guī)已不適于城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，亟待修改。加上對(duì)審批、違建監(jiān)管不力，導(dǎo)致一些農(nóng)戶多占、亂建、搶建等行為得不到應(yīng)有懲罰，對(duì)不配合城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，一戶多宅等行為缺乏有效的治理措施，涉農(nóng)耕地轉(zhuǎn)宅基地審批失范，甚至流予形式。未批先建、事后罰款、以罰代批，造成既成事實(shí)等等。（5）城鄉(xiāng)二元機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量快速向城市流動(dòng)，使農(nóng)村常住人口快速下降，“空心村”因此而生等等。由于這些原因的綜合作用形成“空心村”現(xiàn)象，不僅沖擊了現(xiàn)行宅基地制度，也造成耕地浪費(fèi)，環(huán)境破壞等后果，必須通過改革農(nóng)村宅基地制度來解決。

三、防控“空心村”現(xiàn)象的對(duì)策

針對(duì)產(chǎn)生“空心村”現(xiàn)象的原因，有針對(duì)性的采取措施，綜合治理，最關(guān)鍵的是改革農(nóng)村宅基地制度，防控“空心村”現(xiàn)象。

1、修訂完善現(xiàn)行宅基地制度

根據(jù)新形勢(shì)修改現(xiàn)行宅基地法律法規(guī)，如允許宅基地流轉(zhuǎn)，抵押等，完善政策，加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)“一戶多宅，面積超標(biāo)，強(qiáng)占搶建違建”“小產(chǎn)權(quán)房”等違法行為處理提供法律法規(guī)和政策依據(jù)。把十八大提出的賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)力，確權(quán)頒證，宅基地使用權(quán)改革措施經(jīng)過試點(diǎn)，盡快上升為法律法規(guī)，完善宅基地制度，這是防控“空心村”的根本。

2、加快城鎮(zhèn)化步伐，改革城鄉(xiāng)分割二元化結(jié)構(gòu)

應(yīng)加快城鄉(xiāng)一體化尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化步伐，加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。要規(guī)劃先行，要對(duì)新農(nóng)村城鎮(zhèn)化統(tǒng)一規(guī)劃。統(tǒng)一建設(shè)，并完善宅基地退出機(jī)制，以宅基地?fù)Q保障政策，退宅還耕等機(jī)制，改革城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，從制度上遏制“空心村”現(xiàn)象。

3、加強(qiáng)宣傳教育，改變農(nóng)民思想觀念

通過各種形式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行宣傳教育，改變農(nóng)民思想觀念，促進(jìn)意識(shí)形態(tài)對(duì)制度形成的保證和推動(dòng)作用。重點(diǎn)是“土地稀缺有限，節(jié)約用地”、“退宅還耕”、“生態(tài)環(huán)保”以及“法律政策”等觀念家喻戶曉，成為每個(gè)人的意識(shí)和行為，使“空心村”現(xiàn)象從現(xiàn)實(shí)生活和老百姓的心中同時(shí)消失。

4、建立和完善宅基地流轉(zhuǎn)制度和退出機(jī)制

農(nóng)村老舊住房大量閑置的一個(gè)很重要的原因就在于土地的所有權(quán)在國(guó)家，流通權(quán)在集體，農(nóng)民對(duì)土地僅有使用權(quán)，無法對(duì)土地進(jìn)行自由交換和買賣。其資源就無法通過流通而達(dá)到最優(yōu)的配置。因此，逐步建立與完善農(nóng)地，特別是宅基地的流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)從宅基地流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化、流轉(zhuǎn)方式靈活化等多方面建立和完善宅基地的流轉(zhuǎn)制度。與此同時(shí)還應(yīng)逐步出臺(tái)和完善農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制，這樣才能避免“空心村”現(xiàn)象。

5、因地制宜，強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有“空心村”的綜合治理

對(duì)現(xiàn)在“空心村”要因地制宜，綜合治理。“空心村”治理是個(gè)既長(zhǎng)期又復(fù)雜的工作，涉及農(nóng)戶、村鎮(zhèn)和國(guó)家各方面利益，加上各村落自然環(huán)境、地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口結(jié)構(gòu)等因素各異，決定了其改造治理必須因地制宜，不能一蹴而就。如“村莊集并”模式，適用于地理位置相對(duì)較遠(yuǎn)、居住分散、人口稀少、交通不便。自然條件惡劣的自然村。“整體搬遷”模式適用于原村無序外擴(kuò)，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件皆十分落后的自由村。“部分搬遷”模式適用于需要通過拆遷老舊閑宅及影響規(guī)劃的房屋來完善村內(nèi)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而達(dá)到整個(gè)村莊用地集約合理狀態(tài)的情況。

基金項(xiàng)目：西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目《西安市城方一體化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度改革與社會(huì)矛盾防控研究》（項(xiàng)目編號(hào)14IN04）

（作者單位：西安外事學(xué)院應(yīng)用法學(xué)研究所）