土地承包經營權入股合作社考察

孫月蓉　韓克勇

[摘要] 我國農村的農地承包經營權入股合作社及抵押，存在轉讓受限、入股程序缺位、合理價值評估、設定抵押或轉讓、破產清算時處置等問題。保障農戶承包經營土地收益多元化，完善農地家庭承包經營權入股合作社，應堅持國家嚴格限定土地用途的原則，通過修改入股的限制性規定、建立價值評估機制、限制盲目擴大集中規模、完善社會保障制度等方式來實現。

[關鍵詞] 土地承包經營權 農業合作社 入股 抵押

[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）05-0073-04

[作者簡介] 孫月蓉（1974 — ），女，山西大同人，太原師范學院經濟系講師，研究方向：農地制度、社會保障；韓克勇（1964 — ），山西祁縣人，山西省社會科學院研究員，《經濟問題》雜志主編，研究方向：金融理論與政策、消費經濟。

農村土地承包經營權流轉加速與農業適度規模化經營是推進我國的農業現代化的方向。在我國農業轉型期，盤活農民的土地資產，實現農民土地權益的資本化，是保障農民土地權益，推進新農村建設、農業現代化的重要環節。為進一步完善農村土地制度，探索農民土地權益資本化的具體路徑，2015年我國政府積極推動農村土地權益資本化的改革試點工作。2015年7月，國土資源部圍繞農村土地征收、集體建設用地、農戶宅基地的流轉及入市的改革試點提出意見和實施細則。2015年8月，國務院發布意見指出要在全國選擇試點地區，進行農村“兩權”即土地承包經營權和住房財產權的抵押試點，要求各試點實行封閉運行，在風險可控范圍內實現兩權的抵押融資功能的突破。與以往的土地制度改革相比較，此次改革試點的最大亮點之一在于取得法律授權，即試點改革涉及內容與以往相關法律規定相沖突時仍可以在該地區執行，具體指可以突破《物權法》第一百八十四條①、《擔保法》第三十七條等相關法律條款②，由國務院按程序提請全國人大常委會授權，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律條款。這次改革的法律制度授權為解除農戶家庭土地承包經營權抵押的諸多限制，實現土地承包經營權的融資功能提供了制度空間，為引導農民以土地承包經營權入股合作社，多種形式發展農業規模經營創造了條件。

一、土地承包經營權入股合作社的概念及法律依據

我國的農業現代化發展方向是以家庭承包經營為基礎，鼓勵農戶合作發展多形式的適度規模化經營。國務院發布的發展農業適度規模經營及試點“兩權”抵押的意見中，指出專業化、集約化的家庭農場農業生產模式是我國適度規模經營、推動農業現代化轉型的有生力量。我國的農業現代化、產業化經營要鼓勵承包農戶之間的多種形式的聯合，發展農民合作社、培育農村合作金融。

農業合作社是在我國農村家庭承包經營的基礎上，生產、經營農產品或提供農業經營服務的生產者、經營者，自愿組成的實行民主管理的互助經濟組織。我國《農民專業合作社法》明確了農業合作社有獨立的法人財產權獨立承擔法律責任，合作社的財產由成員出資、國家財政補貼、公積金等來源財產組成。我國合作社的登記管理辦法規定合作社成員的出資包括貨幣、實物、知識產權等，并明確規定勞務、信用禁止作價出資，其中并沒有農地承包經營權被禁止，可見按照合作社管理條例規定農地承包經營權可以以非貨幣財產的形式作價出資入股農業合作社。

為充分實現農村土地資源的資產收益，在所有權、承包權及經營權三者分離的基礎上，我國農村土地承包法及其流轉管理辦法等相關法律制度，規定承包方可以將土地承包經營權評估量化為股權，入股農業合作社。具體是在堅持農村土地集體所有、農業用途不變的基礎上，依法取得經營權的承包方，以承包土地或林地經營權的生產性能、數量、承包年限當地土地流轉價格水平為考慮要素，作價出資并入股組建農民專業合作社的行為。農地承包經營權入股合作社對于實現農地資源的資本化，保障農戶承包經營土地收益多元化具有重要的意義。

二、家庭土地承包經營權入股農業合作社存在的主要問題

（一）現有制度限制土地承包經營權資本功能的實現

1. 土地承包經營權轉讓受限

基于對傳統農業和農戶保護的目的，我國法律雖然在一定程度上對土地承包經營權的轉讓是允許的，但對農戶以家庭為單位承包的農地承包經營權的轉讓行為規定了限制條件：受讓方必須是農戶并且應以農業生產和經營為業；出讓方須有穩定的收入來源；需經發包方同意等。這些規定違背土地承包經營權作為法定的他物權的本質屬性，限制了農戶家庭對于土地承包經營權的充分流轉，家庭土地承包經營權的資本功能無法充分實現。土地承包經營權是一項獨立的用益物權，權利主體即承包方依法應享有占有、使用和獲取土地收益的權利。土地承包經營權的實質在于農戶家庭作為承包方，對其承包的集體所有的土地，行使占有、使用和收益的權利。所以當入股合作社的土地承包經營權因合作社破產或被抵押時，在不變更村集體土地所有權主體和土地用途的前提下，改變的只是入股合同約定年限內承包土地的用益物權人。而且土地承包經營權作價入股合作社之后，就屬于合作社的財產。在不改變土地用途的前提下，在土地承包經營權入股的約定期限內，合作社享有行使其用益物權的權利，發包方可以對其是否在法律范圍內行使權益進行監督，但轉讓行為以發包方同意為前提的規定不符合物權法的法理精神。

2. 規范土地承包經營權具體入股程序的法律制度缺位

在我國土地承包法及流轉管理辦法等法律規定的前提下，全國一些省份出臺地方性法規和政府規章，從不同角度規定了農地承包經營權入股合作社的具體程序和方法。如從規范農業合作社的登記出發，浙江省出臺暫行辦法，明確可以作價出資的土地承包經營權的性質和范圍，并配套合同示范文本。重慶市發布通知要求，農村土地承包經營權入股的評估作價依據是數量和年限，并具體規定了組織形式、權屬證明、出資形式、業務范圍等土地承包經營權入股合作社事項。四川省出臺實施辦法，明確土地承包經營權的預期收益可以作為出資入股合作社，并規定土地承包經營權不得用于清償合作社的債務，解散、破產清算時不得作為剩余資產進行分配。綜合以上各省規定，盡管各省多實施了各種法規規范土地承包經營權入股合作社行為，但適用于全國的規范農戶家庭土地承包經營權入股合作社程序的法律制度是缺位的。

（二）土地承包經營權的價值實現分析

1. 土地承包經營權價值評估問題

從合作社法基本理論出發，合作社成員的民主管理、經濟參與和合作社作為獨立法人的自治和獨立的基本原則，決定了合作社無論是資本形成，還是運營管理，均實行成員之間民主、自愿約定的運營模式。由此，土地承包經營權作為農民的重要的非貨幣財產在作價入股時應該如何評估其價值，如何確立入股的比例，是確立土地資產的風險和收益的重要基礎。在合作社成員較少，土地承包經營權數量及涉及價值較少時，合作社成員之間有可能對作價入股的承包經營權進行相對公平的評估作價。當合作社成員數量龐大，所涉土地數量多，情況復雜時，如何科學合理地評估土地承包經營權的價值，就成為一個復雜的過程。因此，為保障雙方利益，規范入股運轉程序，對入股的承包經營權需要建立科學、公正的價值評估機制。

2. 家庭土地承包經營權抵押許可問題

合作社的法律性質雖然屬互助性經濟組織，不具有企業以營利為目的性質，但同樣具有利用現有資產實現融資的需求。我國現行法律按照是否可以設立抵押權將農地承包經營權劃為兩類：一類是拍賣、招標以及公開協商等方法取得的“四荒”地可以設定抵押；另一類農民以家庭為單位承包的農地經營權不可以設定抵押。土地承包經營權作為法定的用益物權，其作用在于實現權利人對土地的使用及收益，而融資功能是其實現收益的重要途徑之一。禁止農戶家庭以土地承包經營權設定抵押，直接限制了農地承包經營權的自由流轉，更是對土地承包經營權的物權屬性的束縛，損害了農戶承包家庭的土地權益。

3. 破產清算時處置土地承包經營權的問題

依據合作社法規定，合作社的債務應用合作社的資產清償。由于土地承包經營權與其他出資財產相比，對于入股農民往往除了資本財富意義之外，具有更加重要的生活保障、就業保障和更廣泛的社會保障意義，所以應當明確規定：當合作社解散或資產清算時，農戶享有以貨幣或其他財產性資產，折價優先置換已入股的土地承包經營權的權利。在土地承包經營權出資人放棄該優先置換權時，在堅持不改變土地的用途，權利行使期限在入股合同履行剩余時間范圍內的前提下，可以用農地承包經營權來清償債務和分配剩余財產。

三、完善家庭土地承包經營權入股合作社制度的建議

完善家庭土地承包經營權入股農村專業合作社，對于促進農地資源的有序、健康流轉，實現農地資本的金融融資功能，推動農村專業合作社的運行和發展具有重要的意義。應該堅持農村土地所有權和使用權分離，堅持不改變土地用途、不損害農民土地權益的原則，完善土地承包經營權入股合作社制度，解決家庭土地承包經營權入股的問題并防范和化解風險。

（一）修改對家庭土地承包經營權入股的規定

現行法律對農民以家庭土地承包經營權入股合作社的限制規定過于嚴格，不利于農民土地收益的實現。首先，現行的土地承包法里明確列舉的流轉方式里沒有家庭土地承包經營權入股方式。其次，限定入股流轉的對象必須是從事農業合作經營及生產的。按照土地承包經營權流轉的現行規定，無論農戶以土地承包經營權折價入股農民合作社之前或之后，無論實際使用人的土地承包經營權是通過家庭承包取得還是其他方式取得，土地的使用用途均不得改變。在國務院的“兩權”抵押貸款的法律授權范圍內，試點地區可以突破相關法律條款的限制，修改對家庭土地承包經營權入股的限制性規定，增加允許家庭承包取得的土地承包經營權入股、抵押的法律條文，為農戶實現對承包土地的價值收益提供制度基礎。

（二） 建立科學的土地承包經營權入股價值評估機制

首先，基于農業專業合作社的民主管理的法人地位和農民入社自由的基本原則，在構建土地承包經營權的入股價值評估機制時，應肯定農民專業合作社全體成員民主決議對于土地承包經營權的價值評估的具體價值或評估的機構等的自主選擇權和決定權。

其次，完善土地承包經營權流轉市場。市場機制的供求關系是決定商品價格的核心，完善的土地承包經營權流轉市場才能反映出土地承包經營權真正的資產價值。通過市場機制實現土地承包經營權的需求和供給信息的公開和整合，解決信息不對稱的問題，保障農戶家庭土地承包經營權的入股利益最大化。

最后，培育獨立的第三方專業價值評估機構。政府應鼓勵建立專業的資產評估機構，應用專業知識對承包經營權的未來收益值、收益的年限及其折現率等進行估算，實現對土地承包經營權價值的科學、合理、公正的評估，保障農民的土地權益。

（三） 因地制宜限制土地集中規模

借農業規?；洜I而盲目擴大土地集中的規模，直接或間接地損害了農民利益。因此，土地承包經營權入股合作社必須綜合考量農地的自然條件和農業、農村的發展程度，因地制宜地設置合作社資本中家庭土地承包經營權作價入股的比例以及面積的上限，設定農民實際控制及使用承包經營土地的面積或比例的下限，以免損害農民的土地權益。

（四） 完善農村社會保障制度

農村土地承包經營權的設立和流轉目的是為了保障農民生活，并賦予農民土地資源的資本財富。但在我國城鄉二元化的社會結構中，土地承載著農民生產、生活、及社會保障的多種功能?；诖?，農民多有想流轉而又不敢流轉復雜心態。通過完善社會保障制度尤其推動城鄉一體化的發展，從而弱化家庭土地承包經營權所承載的保障功能，才有可能真正激發土地承包經營權的資本屬性，實現農民的土地承包經營權的資本效用的最大化。

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Abstract： Buying shares in rural cooperatives with land contracting rights is significant. At present， there are many problems in buying shares in rural cooperatives with land contracting rights， such as limited transfer， absence of specific procedures， lack of reasonable value evaluation， and bankruptcy liquidation. To facilitate buying shares in rural cooperatives with land contracting rights， we should adhere to the principle of the strict limitation on land use， modify restrictions on buying shares with land contracting rights， set up the value evaluation standards， limit the blind expansion of buying shares with land contracting rights， and improve the social security system. .

Key words： land contracting rights， agricultural cooperatives， buying shares， mortgage

（收稿日期： 2015-08-26 責任編輯： 垠 喜）