新加坡高薪養廉制度的經驗與啟示

劉世偉

摘 要：新加坡高薪養廉制度對于預防腐敗具有合理價值，被我國學術界作為學習借鑒的經驗模本。目前，我國正處于結構調整和社會轉型的關鍵時期，現階段的基本國情和法律法規體系等還不適合推行高薪養廉制度。但新加坡建立健全防止官員貪污腐敗的制度體系，科學制定嚴密完善的立體監督體系等系列舉措對于我國反腐倡廉建設具有啟示意義。我們應采取建構獨立、權威、高效的現代國家反腐倡廉機構，夯實公務員保障機制，逐步試行和全面推進官員財產申報制度等措施，有力推動我國黨風廉政建設和反腐敗斗爭向縱深發展。

關鍵詞：高薪養廉；新加坡；黨風廉政建設；反腐敗斗爭

中圖分類號：D339.34 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）05-0077-05

腐敗作為權力異化的產物，是公權力之于公共關系而缺乏有效監督的產物。自國家產生以來，腐敗就同人類形影相隨，并成為現代文明的毒瘤，給人類造成了巨大的危害。解決腐敗的方式多種多樣，其中新加坡的高薪養廉制度就是富有成效、值得學習的一種實踐模式。雖然我國《公務員法》早已頒布并日趨完善，但是腐敗大案要案卻時有發生，并呈現出高發頻發的不良態勢。尤其是黨的十八大以來，一大批腐敗案件的曝光讓人震驚。在以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體的重拳反腐之下，除了要努力消解腐敗存量之外，控制腐敗增量也是重要話題。高薪養廉的制度設計有效地推進了新加坡的廉政建設，也極大地遏制了腐敗案件的增長態勢，值得我們學習借鑒其合理成分，推進我國黨風廉政建設和反腐敗斗爭不斷取得新的勝利。

一、高薪養廉制度的合理價值

“高薪養廉”一詞源于洛克的憲政民主思想，洛克指出：它的方式是通過提高公務員薪酬來防止公務員腐敗，培養公務員敬業精神。新加坡研究專家呂元禮教授在《新加坡為什么能》一書中談到，“高薪養廉是指通過給予公務人員較為豐厚的薪金，能過上較為體面的生活，最終達到使人不必貪的效果”[1]。此外，有的學者認為“高薪養廉”是指通過對國家公務人員和業務人員實行“高薪制”來達到廉潔的一種舉措。對于“高薪養廉”，似乎可以將其視為一種通過給公務員較高的薪酬，以保持其在基本生活需要的前提下維持較高的消費水平，防止官員以權謀私的方式。同時還應看到高薪養廉的背后是“嚴格的監督體系和嚴厲的懲罰機制來杜絕貪污腐敗行為的舉措”[2]。高薪養廉作為反腐倡廉的重要手段和有益探索，具有一定的合理價值，體現在以下四個維度：

1.公平維度。在一個健全完善的組織體系中，提高效益的一個重要方面就是保證良好的薪酬公平體系的建構，同時薪酬公平也能對公務員起到正面激勵的效果。然而，當組織中的成員被不公平對待時，他們很可能會采取非正常手段來達成公平。對于公務員來說，當他們感到薪酬不公時，他們就可能會通過非正常手段來賺取灰色收入，進行權錢交易，發生尋租行為，最終導致腐敗。

2.心理維度。目前，我國公務員整體收入與社會上的企業家、企業高管的高收入、高消費相比略低，心理上容易產生失衡，從而誘發公務員通過灰色收入來彌足。而在一些西方國家中，法律上明確規定公務員的工資與其他行業工資保持大體一致甚至偏高。高薪養廉成為其抑制社會貪污腐敗的有效措施。

3.激勵維度。推動政府有效運行的重要力量是合理的薪俸，而吸引社會優秀人才進入公務員行列的重要保障也是合理的薪俸。[3]在市場經濟境域下，功利主義色彩濃厚，合理的薪俸有利于提高公務員的工作熱情和服務質量。低薪從某種意義上講不利于激勵公務員的工作熱情，容易造成懶政、庸政，不利于整體工作效率的提升。

4.納賢維度。高薪養廉一定程度上可以提高公務員的競爭力。因為工作穩定、收入高的公務員崗位就會成為社會上競爭激烈的行業，優秀的人員也會爭相進入公務員行列。在眾多的競聘者中，可以有更多的選擇機會，優中選優，從而提升國家公務員的整體素質。

二、新加坡的高薪養廉的成功經驗

（一）系列舉措

1.大幅提高公務員的薪酬水平。新加坡自上世紀70年代開始，每隔幾年就會調整公務員的工資，公務員整體薪酬水平得以良性提升。1989年，德國總理的年薪是19.42萬美元，美國總統年薪是20萬美元，日本首相年薪是17.26萬美元，而新加坡總理的年薪是23.8萬美元，是世界政府首腦中年薪最高的。2000年，薪金制的高級官員月薪提高了5%，新加坡用高薪來吸引優秀人才，防止優秀人才從政府部門跳槽到私人部門。除此，新加坡為了留住人才，每年對公務員工資和私營企業人員工資進行調查，調節工資差。[4]

2.切實解決公務員的福利保障。新加坡公務員福利保障包括四種：集體保險、醫療福利、貸款福利和住房優惠。公務員集體保險覆蓋面廣泛，65歲以下公務員無論何故傷殘均可獲得補償。醫療福利對象是所有公務員和男性公務員的眷屬。貸款優惠包括購置房屋、車以及房屋裝修。住房優惠是公務員按成本價購置政府組屋。

3.全面推行中央公積金制度。新加坡中央公積金制度是一種強制性的儲蓄計劃，專門針對新加坡的受薪人員。起初是為了給職員提供足夠的儲蓄，使那些喪失工作能力和退休后的人員有所保障。后來中央公積金制度不斷地拓展到很多方面，不僅包括退休、房地產還有身體保健、家庭保障等其他方面。新加坡的中央公積金不僅保障新加坡全體公民的生活方面，而且對新加坡廉政建設起到了重要作用。中央公積金20%來自公務員的工資，20%來自政府補助。[5]公務員工作時間越久，公積金儲蓄就越多。

（二）配套體系

高薪養廉制度只是新加坡實施廉政建設的一個方面，它不是一個孤立的體系，還有相應的嚴格的法律規章和有效的監督體系與之相配套，這些舉措合力從根本上遏制了新加坡腐敗行為的發生。

1.建立健全預防貪污腐敗的制度體系。建立一套行之有效的制度體系對建立廉潔高效的政府而言至關重要。新加坡主要從三個方面建立健全預防官員貪污腐敗的制度體系。首先，注重公務員的任用和選拔制度。新加坡不僅通過嚴格的考試考核選拔公務員，而且還配以嚴格的審查制度。新加坡嚴禁思想品德差、私生活不檢點的人員進入公務員行列。其次，建立完善的財產申報制度。新加坡法律規定，公務員不僅任前要申報個人財產，任后也應及時公布財產變動情況，而且財產變動需要合法合理。最后，建立品德考核制度。新加坡公務員每年被發放一個日記本，專門記錄自己的活動。主管官員定期檢查日記本，有疑問則會交給貪污調查局進行審核。如果公務員的貪污腐敗行為以其他渠道被查出，不僅公務員受到懲罰，主管人員也將被連帶懲罰。[6]

2.建立完善反貪防腐的法律法規。在新加坡，公務人員不僅要遵守國家的法律制度，還必須遵守《反貪污法》和《公務員指導手冊》。《反貪污法》是一部頗具影響力的治貪肅貪的法律，在新加坡廉政建設上發揮了重要作用。除此之外，新加坡還有一些法規對廉潔政府起到了保障作用，如《沒收貪污所得利益法》、《公務員懲戒規則》和《新加坡公務員之紀律規定》等。

3.健全完備獨立的反貪執法機構。新加坡懲治腐敗有兩個重要的機構，其中最具權威的機構是貪污調查局。貪污調查局成立于1962年，是一個調查與防范公共與私人機構貪污的獨立組織，由總理直接領導，它可以不受其他法律的限制對公務員腐敗行為進行調查。另一個重要的機構是審計總署。審計總署審計那些還不是違法違規，但屬于國家財政控制和資源利用方面的環節和漏洞。

4.科學制定嚴密完善的立體監督體系。新加坡根據國情制定和完善了一套嚴密的監督制度，制定了監督法規，發展黨內民主，擴展了監督渠道。在制定監督法規方面具有代表性的舉措就是實施財產申報制度。這一制度規定所有公務員包括他的配偶以及一起生活的家庭成員的財產都要公開透明，接受部門負責人的審查，保證審查的公正性，促進本部門的廉政建設。在加強黨內監督方面，特別要注重對高級官員的監督。道德上通過領導人的道德楷模來影響腐敗分子，權利監督上通過內閣議會基本的民主制度進行監督，執法機構上設立反貪污調查局。在擴展監督渠道方面，加大個人參與和新聞媒體參與的力度，發揮媒體和群眾監督的正能量。通過制定嚴密的防止官員貪污的制度，減少其腐敗的機會，實現防患于未然，堵塞貪污漏洞。

三、新加坡的成功經驗對我國的啟示

（一）適用性分析

1.我國現階段的基本國情不適宜高薪養廉制度的實踐推行。高薪養廉需要強有力的財政作為支撐，我國現在正處于并將長期處于社會主義初級階段。雖然我國改革開放以來在經濟上飛速發展，但是經濟整體發展水平還比較落后，人口基數大，人均國民生產總值還比較低，而且我國收入分配不均，貧富懸殊大。我國公務員人員龐大，人浮于事現象嚴重，目前的國家財力無力支撐高薪養廉的全面推行。[7]

2.現有的法律法規體系無法保障高薪養廉的真正實現。高薪養廉不是孤立的，其實現需要與之相適應的法律法規的健全和完善。而我國目前的法律法規仍不夠完善，監督機制也不夠健全，民主法治建設相對滯后，難以保障高薪養廉政策的真正實施。在這種態勢下，高薪或許很難真正實現養廉，甚至只會適得其反。

3.社會分配現狀導致高薪養廉制度的社會心理準備不足。伴隨著我國市場經濟的縱深發展，社會的貧富差距不斷被拉大。人們對貧富懸殊在心理上產生抵觸情緒，特別是對公務員提高工資，極易引發社會反動情緒，誘發一系列的社會問題。[8]盡管高薪養廉在我國現階段不宜推行，但這一制度設計理念對我國依然具有一定的參考價值。我國可以根據基本國情適度適時實現公務員工資的正常晉升機制，同時注重對公務員管理的法律法規的創新，不斷完善適合我國國情的公務員管理體系。

（二）實踐性啟示

1.著力廉政制度建設，不斷加大腐敗懲處力度。一套行之有效的廉政制度對國家的廉政建設具有重要的理論意義和實踐價值。目前，我國反腐敗的法律規范數量雖多，但其完善程度、可操作性等仍存在一些問題，有待進一步提升。有效開展反腐敗工作，強有力的法律體系是堅強保障。目前，最為迫切的是在公務員的篩選機制和約束機制上，需要進一步建立和完善相關的法律制度。在公務員篩選機制上，要健全公務員考試制度，為公務員隊伍吸收高素質人才；在干部推薦選拔任用上堅持德才兼備、任人唯賢；在公務員約束機制上需要進一步加強立法，使反腐敗工作真正做到有法可依，有法必依。除了制定完善的廉政法律體系，在法律運行環節上還需要做到有法必依，執法必嚴。廉政建設要求嚴格執法，反腐敗的成效很大程度上取決于執法力度。要在維護法律權威、杜絕腐敗漏洞的同時，進一步加大腐敗者的腐敗成本與懲罰力度，形成腐敗高風險機制。同時，要完善腐敗追責制度，對腐敗事件相關人連帶處理、終身追責。

2.建構獨立、權威、高效的現代國家反腐敗機構。新加坡反腐敗機構對保障新加坡廉潔高效的政府管理起到了至關重要的作用。基于此，我國也應當盡快構建一個獨立、廉潔、高效的國家反腐敗機構。目前，我國的反腐敗機構呈現出機構繁雜、部門層級過多、職能交叉等特點，在當前的政權系統中，不論中央還是地方層面，都存在職能交叉的預防腐敗機制，如隸屬于執政黨系統的紀律檢查委員會，隸屬于政府系統各部門內部的監察系統以及隸屬于司法系統的反貪賄賂系統。這些機關在領導機制上分別從屬于各級黨委、政府和司法系統，受其領導，同時接受上級部門的垂直領導與管轄。傳統的機制導致我國的反腐敗機構缺乏必要的獨立性與權威性。此外，各反腐部門存在職責同構現象，使得各級反腐工作職責部門界限模糊。學習借鑒新加坡反腐倡廉經驗，構建現代國家反腐敗機制，需要完善反腐部門的聯動機制，建立國家廉政委員會。國家廉政委員會應當定位于國家反腐敗的權威性專門機構，在設置時可以把現有的黨委、政府以及司法反腐監督系統整合起來，協調各方力量，集中反腐權限，形成從中央到地方的反腐敗專門機構。在保證國家廉政委員會獨立地位的同時，要明確國家廉政委員會是處于黨領導下的廉政委員會，以此保證國家廉政建設的正確方向。除此之外，為確保廉政建設的高效性，地方層面的廉政委員會可以設置為單一的垂直領導機制，以減少地方同級黨委、政府和司法系統對反腐敗工作的干擾和制約。

3.夯實公務員保障機制，全面提升公務員的整體素質。針對不同地區或同一地區不同部門的公務員收入差距大以及以職務、級別為主要劃分標準的“以官定薪”的現有工資結構的不合理現象，我國沿用多年的公務員薪酬體系改革也勢在必行。作為廣大的基層公務員，級別較低、晉升不力，期待“官位”漲薪的幾率很小；并且干得好與不好，得到的回報都差不多，體現不出“按勞分配”和“按績分配”的原則，所以無論在物質上還是精神上都不能有效地激發廣大公務員對工作的積極性和熱情度。另外，由于各省份、地區、部門的財政狀況不同，所發工資、補貼待遇也有區域差異。倉廩實則行禮節，衣食足而知榮辱，公務員理應獲得與他承擔的義務和責任相適應的薪酬。我國應在不斷發展經濟的基礎上，基于十八屆三中全會《決定》中提出的“深化公務員分類改革，推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”，淡化“官本位”思想，強調專業技術水平和職級的概念，更多地使公務員的資歷、能力與其工資、福利掛鉤，而非僅以職務高低決定薪資水平。同時也應適當提高其他行業的工資，縮小地區貧富差距，實現社會的公平正義。公務員素質的提升可以從兩方面入手：其一，建立完善的公務員考核機制。公務員穩定的收入、較好的福利待遇使公務員考試日趨激烈，但我國公務員只進不出的運行機制使我國公務員整體素養有待提升，因而吸引高素質人才進入公務員行列，建立定期公務員考核和退出機制很有必要性。其二，在對公務員進行業務培訓、提高準入門檻的同時，進行適當的廉政培訓，從源頭上遏制腐敗，形成良好的廉政文化的氛圍，對公務員進行廉政文化宣傳，自覺遵守廉政規范，以腐為恥。[9]

4.逐步試行和全面推進官員財產申報制度。掌握公共權力者的個人利益與公共利益之間存在沖突是普遍的社會現象。監控公共權力者的財產狀況是控制利益沖突的手段之一，財產申報和公示制度也是保障社會正常經濟秩序、金融秩序的一項重要制度。[10]新加坡預防腐敗體系突出的一個特色就是財產申報制度。根據新加坡公務員《行為與紀律準則》，新加坡財產申報制度就申報主體、申報內容、申報方式與時間、管理和審查制度，以及財產申報的責任與處罰做出了明確的規定。事實上，財產申報制度作為一種預防腐敗的監督手段，為新加坡廉潔高效的政府形象起到了誠信、預防和警示的作用。十八屆三中全會關于全面深化改革的《決定》明確提出，“要推行新任領導干部有關事項公開制度試點”。隨后中紀委也相應指出：推行新任領導干部配偶子女從業、財產、出國（境）等有關事項公開制度的試點，抓緊制定領導干部個人有關事項報告抽查核實辦法，充分反映出我國黨政機關逐漸意識到財產公開制度對于國家廉政建設的重要性。但我們也應看到財產申報制度的建立不是一蹴而就的，結合我國實際國情，從基層開始自上而下逐步擴大試行范圍是可行的實踐路徑。此外，干部配偶、子女財產申報制度的建立也是必不可少的。只有將各級官員干部及其家屬的財產公開，全面接受公眾的監督，才能真正使十八屆三中全會提出的“規則平等、機會平等、權利平等”的原則真正落到實處。

綜上所述，反腐敗斗爭不能僅僅依靠高薪，高薪也不一定能養廉，它是一個綜合的、長期的系統工程。新加坡在文化和歷史上與我國有較大的相似度，雖然目前的我國基本國情不宜實行高薪養廉，但是新加坡高薪養廉制度的成功實踐可以給予我們以深刻啟示和經驗借鑒。新形勢下，我國可以適度增長公務員工資，同時多管齊下，不斷完善立體的監督機制，全面提高公務員的整體素質，逐步推行官員財產申報制度，推動我國黨風廉政建設和反腐敗斗爭向縱深發展。

參考文獻：

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[10] 中國社會科學院“政治發展比較研究”課題組. 國外公職人員財產申報與公式制度[M].北京：中國社會科學出版社，2013：1.

責任編校 陳 瑤

Experience and Inspirations from Singapores High Salary for Clean-Governance System

LIU Shiwei （Research Centre for Contemporary Chinese Politics， Shenzhen University， Shenzhen 518060， Guangdong， China）

Abstract： High salary for clean governance is of reasonable value for the prevention of corruption， and is modeled on in the Chinese academic circles. Currently in a key stage of social adjustment and transformation， and restricted by the current situations and legal system， we are not to implement the method. But the strengthened system for corruption prevention， the scientifically crafted and strictly observed supervision system prove to be enlightening in our fight against corruption and promotion of clean governance. Independent， authoritative， and effective anti-corruption institutions should be introduced in our country， with insurance system for civil servants to be enhanced， and declaration of officials properties to be implemented， so that further development can be achieved in improvement of Party mood and clean governance and anti-corruption.

Key words： High salary for clean government policy； Singapore； improvement of Party mood and clean governance； anti-corruption